O
conceito de contrainteressados que se encontra no artigo 57º CPTA, é de enorme
relevância prática uma vez que é objeto de várias interpretações que acabam por
levar a diferentes resultados. Esta disposição é apenas sobre a posição de
contrainteressado nas ações de impugnação.
Artigo
57º CPTA – “Para além da entidade autora do ato impugnado, são
obrigatoriamente demandados os contrainteressados a quem o provimento do
processo impugnatório possa diretamente prejudicar ou que tenham legítimo
interesse na manutenção do ato impugnado e que possam ser identificados em
função da relação material em causa ou dos documentos contidos no processo
administrativo.”
O
chamado “contrainteressado” é um caso típico de litisconsórcio necessário
passivo, que nos indica que nos casos de impugnação de atos administrativos,
para além da entidade que praticou ou que se pretende que pratique o ato, devem
também ser demandados os titulares de interesses contrapostos aos do autor.
O
artigo 57º CPTA identifica dois tipos de pessoas para a categoria de
contrainteressado: as que são diretamente prejudicadas pelo ato de impugnação e
as que têm um interesse legítimo na manutenção do ato impugnado, sendo o
objetivo desse artigo delimitar o âmbito do artigo 10º/1 CPTA, quando este
atribui legitimidade passiva a “titulares de interesses contrapostos aos do
autor”.
Esta
posição tem tutela jurídico-constitucional presente no artigo 20º CRP, que
preceitua que todos os que têm interesses legalmente protegidos têm acesso aos
tribunais, e no artigo 268º/4 CRP que reconhece a tutela jurisdicional,
afirmando que podem fazer valer os seus direitos quando estes forem lesados ou,
serão potencialmente, lesados.
O
Professor Mário Aroso de Almeida e o Professor Paulo Otero defendem que a
posição de contrainteressado não trata apenas questões necessariamente
prejudiciais, mas sim dos casos em que há uma afetação da esfera jurídica de
determinados sujeitos, seja ela benéfica ou não, referindo que o devido artigo
deve ser interpretado de forma ampla, afirmando “(…) o universo dos
contrainteressados é mais amplo, estendendo-se a todos aqueles que, por terem
visto ou poderem vir a ver a respetiva situação jurídica definida pelo ato
administrativo praticado ou a praticar, têm o direito de não ser deixados à
margem do processo em que se discute a subsistência ou a introdução na ordem
jurídica que lhes diz respeito. Trata-se, pois, de assegurar que o processo não
corra à revelia das pessoas em cuja esfera jurídica a ele se propõe a
introduzir efeitos. Ora, daqui não decorre necessariamente a titularidade de um
interesse contraposto ao do autor da ação.”[1]
Paulo
Otero partilha do mesmo raciocínio: “Por outro lado, sempre que uma eventual
sentença de provimento do recurso ou os atos de execução dessa mesma sentença
se traduzam numa alteração do escalonamento hierárquico ou da posição relativa
dos diversos candidatos, a verdade é que estamos aqui perante a produção direta
de efeitos na esfera jurídica de todos os candidatos ou concorrentes
abrangidos, circunstância esta que justifica por parte destes a titularidade de
um interesse de intervenção processual como contrainteressados.”[2]
Seguindo
a posição destes Professores, os contrainteressados são verdadeiras partes,
tendo legitimidade passiva, conferida pelo artigo 10º/1 in fine CPTA, assim, a
lei atribui-lhes todos os poderes processuais relativos às partes, tais como a
possibilidade de recorrer, presente no artigo 155º CPTA, e de contestar, artigo
82º CPTA.
Não
obstante, o Supremo Tribunal Administrativo, num acórdão de 12 de novembro de
2015 (proc. 01018/15), afirma que no artigo 57º CPTA apenas cabem duas espécies
de pessoas, e que o contrainteressado está “indissociavelmente associado ao
prejuízo que poderá advir da procedência da ação impugnatória para todos aquele
que, de algum modo, estiverem envolvidos na relação material controvertida”.[3]
Análise
do referido Acórdão:
Este
acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (STA) surge no âmbito de um recurso de revista (artigo 150º CPTA),
onde se requereu a anulação do acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte (TCA Norte) que, por sua vez, surgiu na
sequência de um recurso intentado face ao Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Mirandela.
O
caso em apreço trata-se de uma ação administrativa especial de contencioso
pré-contratual contra o Município de Mogadouro, intentada por A que tinha ficado
em 6º lugar e pede a anulação da decisão de adjudicação relativamente à
formação de um contrato de empreitada de obras públicas, que tinha sido
concedido à sociedade B.
A
autora apresentou a respetiva ação de anulação da decisão de adjudicação da
empreitada de obra pública no TAF de Mirandela, indicando apenas como
contrainteressada a sociedade B. O TAF de Mirandela afirmou que todos os
participantes do concurso público deveriam ter sido notificados como
contrainteressados, tendo sido citados mais tarde por via eletrónica (78º/2/b,
78º-A, 80º/1/b e 81º/1, 5 e 7 do CPTA. A ação foi julgada procedente, fazendo
com que o ato de adjudicação e por sua vez o contrato celebrado fosse anulado.
Acontece que C, 4º classificada no concurso, intentou um recurso de revisão da
decisão do TAF, alegando não ter sido citada da forma correta para intervir
como contrainteressada.
O
TAF de Mirandela julgou improcedente o recurso de revisão da decisão por parte
da sociedade C, levando a que a dita sociedade recorresse para o TCA Norte.
Este concedeu provimento do recurso e declarou nulo o processado após a petição
inicial. O TCA Norte entendia que, os contrainteressados seriam apenas os
concorrentes colocados em lugar superior ao da sociedade A, ou seja, apenas 5
contrainteressados, não constituindo assim a citação por parte do TAF de
Mirandela um meio válido de citação à luz do CPTA à data dos factos, que indica
que este só é o meio adequado quando o número de contrainteressados é superior
a 20. A sociedade A, insatisfeita com a decisão do TCA Norte, recorreu para o
STA que acabou por adotar uma terceira interpretação da questão em causa.
Cabe
então analisar a posição tomada pelo STA, no que diz respeito à posição de
contrainteressado, nos termos do artigo 57º CPTA.
O
STA concluiu que apenas a sociedade B (colocada em primeiro lugar) seria
contrainteressada neste processo.
Esta
conclusão resulta da posição adotada pelo STA da definição de
contrainteressado. Para este Tribunal verifica-se, através do presente acórdão,
que na categoria de contrainteressado cabem duas espécies de pessoas: aquelas
que são diretamente prejudicadas pela anulação ou declaração de nulidade do ato
impugnado, e aquelas cujo prejuízo não resulta diretamente dessa anulação ou
declaração de nulidade mas que, ainda assim, têm um interesse legítimo na manutenção
do ato, visto que, se assim não for, a sua esfera jurídica será negativamente
afetada. Isto demonstra que, para o STA, o conceito de contrainteressado não
pode ser dissociado do prejuízo que poderá advir da procedência da ação
impugnatória. A noção de contrainteressado é constituída a partir da ideia do
prejuízo que alguém terá se não for chamado a juízo
Daqui
resulta então, como já referido, que o único contrainteressado seria a sociedade
B uma vez que esta detinha um verdadeiro interesse oposto ao do autor da ação.
A sociedade B seria prejudicada com a procedência da ação de A uma vez que
perderia a empreitada que a si tinha sido atribuída.
Os
restantes concorrentes, por sua vez, já não seriam contrainteressados uma vez
que teriam o mesmo interesse que a sociedade A. Aliás, é até referido no acórdão
que as outras sociedades a concurso, como a sociedade C, irão beneficiar do ato
anulatório uma vez que, por força dessa anulação, será refeito o processo
administrativo e praticado um novo ato classificatório, estando todos
possibilitados para concorrer e conseguir o contrato de empreitada em causa. Daqui
resultando que o interesse do impugnante na anulação do ato, ou seja, o
interesse de A, seja convergente com o interesse de todos os outros
concorrentes não posicionados no 1º lugar. Assim, nenhum dos concorrentes, à
exceção da sociedade B, será, direta ou indiretamente, prejudicado com a
procedência da ação impugnatória, pelo que nenhum será contrainteressado no
processo.
Posição
adotada:
Verifica-se
que a posição adotada pelo STA vai ao encontro da doutrina do Professor Vieira
de Andrade, que interpreta o conceito, no sentido em que este se encontra
sempre associado ao prejuízo que poderá advir da procedência da ação de
impugnação, tendo um interesse totalmente oposto ao do autor.
Esta
posição diverge das opiniões dos Professores Mário Aroso de Almeida e Paulo
Otero, já apresentadas.
Para
uma análise acertada da posição de contrainteressado, do artigo 57º CPTA, há
que atender ao que nos dizem os princípios constitucionais e processuais.
De
acordo com o artigo 20º CRP, “a todos é assegurado o acesso ao direito e aos
tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos (…)”.
Este artigo consagra o direito fundamental de acesso à justiça, segundo o qual,
qualquer sujeito com direitos e interesses legalmente protegidos tem o seu
acesso a tribunais assegurado.
Também
o princípio do contraditório nos indica que ninguém pode sofrer os efeitos de uma
sentença sem ter tido a possibilidade de ser parte no processo.
A
interpretação do artigo 57º deve ser feita de acordo com estes princípios, pelo
que, todos aqueles que possam ver a sua esfera jurídica alterada com a decisão
proferida no âmbito de determinada ação, têm de ter o seu acesso à justiça
assegurado e devendo-lhes ser possibilitado a sua intervenção enquanto parte no
processo.
Assim,
concordo com a posição dos Professores Mário Aroso de Almeida e Paulo Otero, quando
defendem que deve ser feita uma interpretação mais ampla do artigo, e não
considerar apenas como contrainteressado aqueles que possam ser prejudicados
com o processo.
Não
obstante, concordo com o referido pelo STA, aquando da afirmação de que apenas
B seria prejudicado pela procedência da ação de impugnação. Apenas não considero
que o relevante, para determinação da posição de contrainteressado, seja apenas
o prejuízo que advém da situação, mas sim o facto de haver uma alteração na
esfera jurídica do sujeito, sendo esta benéfica ou prejudicial.
Conclusão:
De
acordo com o referido anteriormente, e com a posição aqui adotada, considera-se
que o contrainteressado tem sempre de ser chamado para defender os seus interesses,
pois só assim é que o processo se encontra fundamentado de acordo com os
imperativos constitucionais, como o artigo 20º CRP e o princípio do contraditório.
Não
concordo com a posição adotada pelo STA, baseando-se apenas no teor literal do
artigo 57º do CPTA, sem ter em conta os direitos fundamentais consagrados Na
Constituição da República Portuguesa. Os imperativos constitucionais devem ser
respeitados acima de tudo. E, a nosso ver, estes são devidamente respeitados
pelas posições de Paulo Otero e Mário Aroso de Almeida, além de que
contribuem para um sistema mais justo. A interpretação que se baseia apenas no
teor literal não deve ser considerada por não salvaguardar o devido direito à
justiça e ao contraditório.
Bibliografia
Aroso
de Almeida, Mário, “Manual de Processo Administrativo”, 2ª edição, Almedina,
(2016).
Otero,
Paulo, “Os Contra-Interessados em Contencioso Administrativo: Fundamento,
Função e Determinação do Universo em Recurso Contencioso de Ato Final de
Procedimento Concursal, in Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Rogério
Soares”, Coimbra, (2001).
Teixeira
de Sousa, Miguel, “Apreciação de Alguns Aspetos da Revisão do Processo Civil –
Projeto, Revista Ordem dos Advogados”, (1995).
Vieira
de Andrade, José, “A Justiça Administrativa (Lições)”, 14ª edição, Almedina,
(2015)
Acórdão
STA de 12 de novembro de 2015, in http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/44a075e8a3768b4080257eff0054ecb3
Marta Ferreira Biu
Nº
58678
4ºA subturma A
[1]
Aroso de Almeida, Mário, “Manual de Processo Administrativo”, 2ª edição,
Almedina, (2016), pág. 252-253.
[2]
Otero, Paulo, “Os Contra-Interessados em Contencioso Administrativo:
Fundamento, Função e Determinação do Universo em Recurso Contencioso de Ato
Final de Procedimento Concursal, in Estudos em Homenagem ao Professor Doutor
Rogério Soares”, Coimbra, (2001), pág. 1098.
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