- GENERALIDADES
Conforme a definição dada pelo próprio, o Ministério Público é um órgão de administração da justiça, integrado na função judicial do Estado. É um órgão constitucionalmente consagrado nos artigos 219.º e 220.º Constituição da República Portuguesa (doravante CRP). No artigo 219.º CRP, podemos aferir as funções do Ministério Público (n.º 1), assim como a existência de um estatuto próprio, garantia da sua autonomia (n.º 2). No n.º 3 é prevista uma forma especial de assessoria aos crimes de estritamente militares, enquanto que os n.ºs 4 e 5 são relativos aos agentes do Ministério. O artigo 220.º CRP decorre sobre a Procuradoria-Geral da República (PGR), órgão superior do Ministério Público. Sob à égide do artigo 161.º alínea c) CRP e a concretizar o artigo 219.º/2 CRP, a Assembleia da República decretou a Lei n.º 68/2019, de 27 de Agosto, onde está previsto o Estatuto do Ministério Público (doravante, EMP).
Não obstante a breve contextualização, o foco deste post serão as funções do Ministério Público, a sua relação com o contencioso administrativo e uma apreciação crítica sobre a contemporânea atuação deste órgão. Sendo assim, cabe logo elencar estas funções para análise detalhada e individual.
ARTIGO 219.º (Funções e estatuto) CRP
- Ao Ministério Público compete (1) representar o Estado e (2) defender os interesses que a lei determinar, bem como, com observância do disposto no número seguinte e nos termos da lei, (3) participar na execução da política criminal definida pelos órgãos de soberania, (4) exercer a ação penal orientada pelo princípio da legalidade e (5) defender a legalidade democrática.
Da mesma forma prevê o artigo 2.º EMT.
As cinco funções predispostas garantem, então, ao Ministério Público uma larga margem de atuação em diversas causas, mas, por outro lado, podem gerar conflitos entre si. Um exemplo paradigmático a ser apontado é o caso onde, cabendo ao Ministério representar o Estado, a representação mostra-se incompatível com a defesa dos interesses de particulares, os quais foram violados por atuação do próprio Estado. Portanto, cabe aqui analisar como se compatibilizam estas funções e como tem sido a prática ordinária.
Restringindo ainda mais o foco e tendo como base o objeto da nossa disciplina, as funções mais relevantes ainda serão as previstas no artigo 51.º Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (doravante, ETAF). Assim:
Compete ao Ministério Público representar o Estado, defender a legalidade democrática e promover a realização do interesse público, exercendo, para o efeito, os poderes que a lei lhe confere.
Tendo este preceito em conta, o Senhor Professor Sérvulo Correia esquematiza as funções do Ministério Público em três ordens: (i) a representação do Estado, (ii) a ação pública e (iii) a coadjuvação do Tribunal na realização do Direito - estas duas últimas que, juntas, formam a defesa da legalidade democrática. É a partir delas que estruturei o desenvolvimento a seguir.
- REPRESENTAÇÃO DO ESTADO
A representação do Estado por parte do Ministério Público prende-se, no contencioso administrativo, à noção de que o Estado é parte principal na ação a ser colocada nos tribunais administrativos, e como o Ministério Público é o órgão designado para defender os interesses desta parte, é através da sua atuação (designadamente dos agentes que o compõem) que se afirma o interesse em demandar ou contradizer, contando que seja parte na relação material controvertida, à luz dos artigos 9.º/1 e 10.º/1 Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante, CPTA).
Ricardo Pedro analisa esta função do MP com base no âmbito objetivo e no âmbito subjetivo.
- No primeiro, é de referir quais as matérias para qual o MP é competente para representar o Estado: após a Reforma de 2015, não há qualquer limite objetivo para a representação processual, pelo que o artigo 11.º/2 CPTA de antes da Reforma, no qual previa representação apenas quanto a relações contratuais e de responsabilidade, é deixado de lado.
- Quanto ao segundo âmbito, faz-se imperativo indicar quem é passível de representação pelo MP: é sempre e tão somente o Estado. O que advoga neste sentindo, a excluir quaisquer outros entes públicos da extensão do artigo 11.º/1 CPTA representação, é o artigo 51.º ETAF, uma vez que faz menção apenas a “Estado”. Isso era passível de ser posto em causa pelos artigos 3.º/1 al. a) do antigo EMP, onde se previa: “Compete, especialmente, ao Ministério Público: a) Representar o Estado, as Regiões Autónomas, as autarquias locais (…)”, para além do 5.º/1 al. a) e b) também do antigo EMP que estabelecia que o MP tinha intervenção a título principal neste domínio subjetivo. Contudo, o argumento que vigorava era que de o EMP era anterior ao ETAF, que, por sua vez, apresentava, então, uma norma posterior especial face ao EMP. Apesar disso, no novo e atual EMP, posterior ao ETAF, ainda encontrar-se, como uma das atribuições do MP, a representação não só do Estado, mas ainda das regiões autónomas e as autarquias locais (entre outras), no artigo 4.º/1 al. b)… Ultrapassado este argumento, o que se tem entendido é que o MP representa o Estado-Administração, o Estado em sentido estrito, e não outras pessoas coletivas públicas nem serviços personalizados estatais (exclui-se a administração indireta e a autónoma). Alguns autores, como a Senhora Professora Alexandra Leitão, restringem ainda mais o sentido, de forma a não abranger toda a administração direta, mas tão somente o Estado pessoa coletiva.
A representação do Estado, para além do supramencionado, aparece no artigo 11.º/1 in fine CPTA, traçando a linha limitadora entre representação em juízo e patrocínio judiciário. Do trecho retira-se o entendimento que, mesmo sendo o Ministério Público a entidade responsável por agir em nome do Estado, ainda lhe é permitido constituição de mandatário. É, portanto, uma representação orgânica (art. 9.º/1 al. a) EMP): o Ministério Público atua de forma imparcial e isenta e não comandado por qualquer órgão específico do aparelho do Estado. O Senhor Professor Vasco Pereira da Silva parece concordar com esta solução, tendo me consideração que, em sede de aula teórica, referiu que “o Ministério Público é parte e se é parte é para isso que deve existir, não é para ser ao mesmo tempo parte e defensor da Administração, uma vez que isso até pode criar um problema Constitucional”.
O Senhor Professor Mário Aroso de Almeida, contudo, parece entender que o Ministério Público também pode atuar como advogado do Estado, mesmo sendo também parte na ação. Todavia, refere ainda que, tanto a representação orgânica como o patrocínio judiciário, somente terão lugar quando a ação seja proposta estritamente contra o Estado, concordando com o âmbito subjetivo acima referido, o que leva a excluir a legitimidade de atuação do Ministério Público quando estiver em causa ações ou omissões de órgãos administrativos do Estado no exercício de poderes de autoridade. Nesses casos, a legitimidade será dos Ministérios aos quais pertençam.
- DEFESA DA LEGALIDADE DEMOCRÁTICA
A defesa da legalidade democrática é definida por Paulo Dias Neves como “(…) uma defesa orientada para a tutela da ordem constitucional democrática instituída, com todos os valores que a suportam e preservam, encabeçados pela sujeição e cumprimento da lei, por todos, em condições de igualdade e no respeito pela dignidade humana, mas que igualmente anseia a proteção e promoção social, cultural e ambiental.” A doutrina tem discutido a extensão de “legalidade democrática”, na medida em que condicionará o dever do Ministério Público. O que se tem entendido, como indica o mesmo Autor, é que “a atuação do Ministério Público se deve restringir ao domínio de uma ilegalidade administrativa qualificada, quer em função da importância dos interesses subjacentes às normas violadas, quer pelo grau de intensidade da lesão representada, tendo presente o impacto social das situações ilegais, o universo de pessoas afetadas, a possibilidade de reverter ou não os efeitos produzidos, a hipótese de atribuição de efeitos jurídicos a situações de facto estabilizadas (art. 162.º CPA), a suscetibilidade de ratificação, reforma e conversão (art. 164.º CPA), quer ainda em razão de outras opções legítimas, gizadas, por exemplo, em torno de critérios de eficiência, de boa gestão dos recursos e também da necessidade de aplicação uniforme da lei.”
Para a concretização dessa tutela, o Ministério atua por duas formas: (1) ação pública e (2) intervenção como auxiliar do tribunal.
- AÇÃO PÚBLICA
A ação pública é o principal meio ativo que o Ministério Público tem de garantir que os direitos fundamentais e valores constitucionalmente consagrados, em benefício de um ordenamento jurídico livre de ilegalidades e compatível com o princípio do Estado de direto democrático. O Senhor Professor Vasco Pereira da Silva caracteriza como uma tutela direta da legalidade objetiva que se realiza através de uma reforma subjetiva. Através da ação pública pode o MP:
- impugnar um ato administrativo (art. 55.º/1 al. b) CPTA);
- assumir a posição de autor, requerendo o seguimento de processo que, por decisão ainda não transitada, tenha terminado por desistência ou outra circunstância própria do autor (art. 62.º/1 CPTA);
- intentar ações de condenação à prática de ato devido, quando o dever de praticar o ato resulte diretamente da lei e esteja em causa a ofensa de direitos fundamentais, de um interesse público especialmente relevante ou de qualquer dos valores e bens referidos no n.º 2 do artigo 9.º (art. 68.º/1 al. b) CPTA);
- pedir a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral de norma imediatamente operativa (art. 73.º/1 al. b) CPTA);
- intentar em processos principais e cautelares destinados à defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais, qualquer ação administrativa (art. 9.º/2 CPTA);
- entre outras, os dispostos nos artigos do CPTA: 73.º/4, 77.º/1, 77.º-A/1 al. b) e 3 al. c), 104.º/2, 112.º/1, 113º/5, 130º/2, 136.º, 141.º/1, 152.º/1, 155.º/1, 164.º/1 e 176.º/1.
- AUXILIAR DO TRIBUNAL
O estatuto de auxiliar do tribunal, conforme aludiu o Senhor Professor Vasco Pereira da Silva em aula teóricas, tem um origem histórica no contexto do Estado Liberal, onde Ministério Público intervinha não como sujeito (titular do direito da ação), mas ao mesmo tempo como auxiliar do juiz, que participava na própria elaboração da sentença. Hoje em dia, na maior parte dos casos o MP passou a ser um sujeito processual, onde entendendo que há uma ilegalidade, exerce uma ação pública - como já desenvolvido acima. Contudo o Ministério Público ainda mantém uma posição algo esquizofrénica com o tribunal.
O Senhor Professor José Carlos Vieira de Andrade refere o seguinte:
O Ministério Público pode aparecer no processo como parte principal, como autor público quando impugna ou quando prossegue ação que o particular abandonou, mas também como autor popular; também pode intervir como magistrado em defesa da legalidade e do interesse público, com um estatuto próprio de amicus curiae, que poderá configurar-se como parte acessória especial (325.º CPC).
Do preceito retiramos que o Ministério Público ainda, e conforme a tradição, é visto como um “amigo da Corte”, mesmo já tendo perdido o protagonismo no que toca aos “momentos de intervenção necessária”, que eram a emissão do visto no início do e no final do processo, assim como o poder de solicitar exceções formais, de índole meramente processual, de forma a obstar a apreciação do mérito da causa. Atualmente, e sob a perspetiva de defesa dos direitos fundamentais dos, de interesses com especial relevância ou com base no artigo 9.º/2 CPTA, o Ministério Público pode pronunciar-se relativamente ao mérito da causa (art. 85.º/2 CPTA), mas não existe mais a obrigatoriedade das intervenções necessárias anteriores. Isto visa contribuir para o melhor esclarecimento dos factos ou a melhor aplicação do direito nos processos da ação administrativa em primeiro grau de jurisdição, como escreve o Senhor Professor Mário Aroso de Almeida.
Para além disso, pode também o MP invocar causas de invalidade diversas das que tenham sido arguidas na petição inicial (85.º/3 CPTA), o que demonstra que a ratio da sua atuação é garantir a legalidade democrática, mesmo quando já ultrapassado o momento “normal” para alegação de factos contra a atuação administrativa.
Esta evolução do contencioso resulta, em grande parte, da europeização dos direitos nacionais, na medida em que o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem condenou o Estado português justamente porque a antiga forma de atuar do MP violava o disposto no artigo 6.º/1 da Convenção Europeia dos Direitos do Homem (direito a um processo equitativo). No mesmo sentido, o Tribunal Constitucional declarou que o Procurador ser ouvido e participar da decisão do tribunal violava o artigo 20.º/4 CRP (novamente, o processo equitativo).
Portanto, essa função do Ministério Público pode ser gizada pelas palavras de Cláudia Alexandra dos Santos Silva:
“(…) a defesa da legalidade democrática que a Constituição atribui ao Ministério Público é entendida como dever de fiscalização dos atos e comportamentos das autoridades públicas e das entidades privadas com poderes públicos segundo os princípios da legalidade e da juridicidade. Ou seja, o interesse especificamente prosseguido é o interesse público na repressão da violação da legalidade democrática. O que está em causa é uma iniciativa do Ministério Público no sentido da eliminação do ordenamento jurídico de atos jurídicos ilegais pelos quais a Administração formulou comandos concretos ou normativos, e da sua substituição por outros, quando sejam devidos.”
- A ESQUIZOFRENIA RESULTANTE
Como fica obviado pelo supramencionado, poderão haver casos onde o dever de representação do Estado por parte do MP entrará em colisão com a defesa da legalidade democrática, designadamente nos casos onde a atuação da Administração é de duvidosa legalidade, mas ainda faz-se necessária a presença em juízo do Estado, com base no princípio do contraditório. O resultado é a esquizofrenia: não há definição melhor para as situações onde o Ministério Público reune em si a posição de autor e também de réu.
Nesses casos, o que se tem dito e praticado é que a função de representação do Estado é preterida, em benefício da primazia da defesa da legalidade. Consequentemente, cabe ao Estado recorrer a outro patrocínio judiciário.
Uma parte da doutrina defendia que o artigo 69.º/1 EMP era suficiente para dirimir o conflito em causa, o qual consagrava a seguinte solução:
“Em caso de conflito entre entidades, pessoas ou interesses que o Ministério Público deva representar, o procurador da República solicita à Ordem dos Advogados a indicação de um advogado para representar uma das partes.”
Atualmente, o artigo encontra-se revogado pela Lei n.º 68/2019, de 27 de Agosto (atual EMP). Todavia, podemos considerar o novo artigo 93.º EMP como seu sucessor, onde consta a mesma solução, adicionando-se o n.º 2, relativo ao Centro de Competência Jurídicas do Estado (JURISAPP).
Outra parte da doutrina - como VIEIRA DE ANDRADE, ALEXADRA LEITÃO e TIAGO SERRÃO - defende, tão e simplesmente, a retirada da representação do Estado dentre as funções do Ministério Público, preferindo, consequentemente, que seja dada ao Estado “a possibilidade de escolher o seu representante de entre um advogado solicitado à Ordem dos Advogados ou um funcionário da Administração com competências suficientes para representar a Administração em juízo.”
Não estando a questão resolvida e ainda causando muita discussão, o Ministério Público mantém seu status de órgão essencial à boa administração (quiçá ao Estado de Direito democrático), da mesma forma que ainda gera diversas controvérsias e estranheza. Ainda assim, é de se elogiar a evolução pela qual passou desde um auxiliar “sob as asas da Administração” à um pilar da legalidade e da juridicidade e a um ativo garante dos mais intrínsecos interesses dos particulares no confronto com a Administração.
- BIBLIOGRAFIA
VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Almedina, 2ª Edição (2009).
SÉRVULO CORREIA, A reforma do contencioso administrativo e as funções do Ministério Público, in Separata de Estudos em Homenagem a Cunha Rodrigues, Coimbra Editora (2001).
JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa (Lições), Almedina, 15ª Edição (2016).
MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 3ª Edição (2017).
PAULO DIAS NEVES, Notas sobre a defesa da legalidade pelo Ministério Público no CPTA revisto, COMENTÁRIOS À REVISÃO DO ETAF E DO CPTA, AAFDL Editora, 3ª Edição (2017).
RICARDO PEDRO, Representação do Estado pelo Ministério Público no Código de Processo nos Tribunais Administrativos revisto: introdução a alguma questões, COMENTÁRIOS À REVISÃO DO ETAF E DO CPTA, AAFDL Editora, 3ª Edição (2017).
CLÁUDIA ALEXANDRA DOS SANTOS SILVA, O Ministério Público no atual contencioso administrativo português, Revista Eletrónica de Direito Público Vol. 3 No. 1, Abril 2016 (165-183) - http://www.scielo.mec.pt/pdf/epub/v3n1/v3n1a10.pdf
http://www.smmp.pt/smmp-na-imprensa/o-dever-de-reserva-e-as-redes-sociais-3-3-2/
Sem comentários:
Enviar um comentário