Antes da reforma da justiça administrativa em 2015, estava em vigor o regime dualista, abrangendo a ação administrativa comum e a ação administrativa especial. A ação administrativa especial correspondia ao núcleo tradicional do contencioso administrativo, consistindo numa ação com o âmbito de aplicação alargado, uma vez que permitia a formulação de uma grande variedade de pedidos, entre os quais se incluíam a anulação ou declaração de nulidade de atos administrativos. [1] Com o fim desse dualismo processual, levado a cabo pela entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 214-G/2015, os processos do contencioso administrativo não urgentes passaram a tramitar sob a forma única da ação administrativa.
A ação de impugnação de atos administrativos, de forma ampla, tem como função o controlo da invalidade destes atos, pelo que se utiliza esse meio para obter a anulação ou a declaração de nulidade de um ato administrativo, nos termos do artigo 50º, nº1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (adiante “CPTA”). [2] Este preceito deixa de fora o pedido de declaração de inexistência de um ato administrativo, uma vez que as ações de declaração de inexistência de atos administrativos não são ações de impugnação porque, quando não existe ato administrativo, não há objeto a impugnar, portanto, estas são ações meramente declarativas ou de simples apreciação. No entanto, a esses processos é aplicado o regime de pressupostos processuais da impugnação de atos administrativos no que diz respeito à legitimidade processual, nos termos do nº4 do mesmo artigo.
Assim como no processo civil, no contencioso administrativo, para que o juiz possa pronunciar-se sobre o mérito da causa, a ação deve ser proposta com o cumprimento de determinados pressupostos processuais. Estes encontram-se consagrados no CPTA, aplicando-se as regras do processo civil supletivamente, conforme previsto no art.º 1 do CPTA. Os pressupostos processuais específicos da ação de impugnação de atos administrativos são: o ato impugnável, a legitimidade, a tempestividade da impugnação e a não aceitação do ato administrativo. Com efeito, importa então analisar a legitimidade ativa no âmbito dessa ação.
O artigo 9º, nº1 do CPTA consagra a regra geral estabelecendo que tem legitimidade para discutir qualquer relação jurídica controvertida em juízo quem alegue ser parte nessa relação jurídica, ou seja, o autor é considerado parte legítima quando alegue ser parte da relação material controvertida.
Por sua vez, o artigo 55º do CPTA consagra quem tem legitimidade ativa na impugnação de atos administrativos. A alínea a) deste preceito prevê o exercício do direito de ação por privados, os quais atuam com a pretensão de defender interesses próprios. Pressupõe-se que quem alegue seja titular de interesse direto e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo ato nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos. Segundo o entendimento do autor Mário Aroso de Almeida [3], o carácter pessoal corresponde ao pressuposto processual da legitimidade, na medida em que a utilidade que o interessado pretende obter com a anulação ou a declaração de nulidade do ato impugnado seja uma utilidade pessoal, que ele reivindique para si próprio, para poder, assim, considerar-se que o impugnante é parte legítima porque alega ser, ele próprio, o titular do interesse que está em causa no processo. Por sua vez, o carácter direto pressupõe que o impugnante tenha um interesse atual e efetivo em pedir a anulação ou declaração de nulidade do ato administrativo, ou seja, o autor deve estar numa situação efetiva e atual de lesão que justifique a utilização do meio impugnatório.
Para além disso, o Ministério Público também tem legitimidade para impugnar todo e qualquer ato administrativo por meio da ação pública, a fim de defender a legalidade democrática e promover a realização do interesse público, nos termos da alínea b) do art. 55º do CPTA.
Além disso, ainda no âmbito da ação pública, o disposto na alínea e) do mesmo artigo atribui legitimidade ativa aos presidentes de órgãos colegiais, em relação a atos praticados pelo respetivo órgão, bem como outras autoridades, com o propósito de defesa da legalidade administrativa, nos casos previstos na lei. Portanto, exige-se que a impugnação seja fundada em uma previsão normativa especial, pelo que podemos citar como exemplo o facto de o Presidente da Câmara ter legitimidade para impugnar as deliberações camarárias com fundamento no artigo 21º, nº4 do Código do Procedimento Administrativo, contudo, os vereadores já não têm essa legitimidade, uma vez que nenhuma norma lhes confere o poder de impugnarem tais deliberações.
A alínea c) do artigo 55º do CPTA confere também legitimidade para impugnar atos administrativos às pessoas coletivas públicas e privadas relativamente aos direitos e interesses que lhes cumpra defender. Quanto às pessoas coletivas públicas, de facto, para que a impugnação esteja no âmbito das suas incumbências, exige-se que o ato impugnado ponha em causa os interesses legalmente estabelecidos como atribuições dessa pessoa coletiva. Por sua vez, no contexto das pessoas coletivas privadas, esse preceito tem como propósito consagrar a possibilidade de as associações de qualquer tipo atuarem, no respeito pelo princípio da especialidade, em defesa dos direitos e interesses dos seus associados. [4]
Por outro lado, a alínea d) do art. 55º atribui legitimidade a um órgão administrativo de uma pessoa coletiva de direito público para impugnar atos praticados por outros órgãos da mesma pessoa coletiva. Anteriormente, com a revisão de 2015, este preceito consagrava a seguinte exigência: apenas era admitida a possibilidade de os órgãos administrativos impugnarem os atos praticados por outros órgãos da mesma pessoa coletiva pública “que alegadamente comprometam as condições do exercício de competências legalmente conferidas aos primeiros para a prossecução de interesses pelos quais esses órgãos sejam diretamente responsáveis”. [5] A revisão de 2019 alterou a redação desse preceito, eliminando essa exigência, contudo o professor Mário Aroso de Almeida [6] defende que, ainda assim, devemos fazer uma interpretação restritiva desse artigo, de modo a que seja aplicado no sentido que estava previsto no Decreto-Lei n.º 214-G/2015.
No âmbito da ação popular, o artigo 55º, nº1, alínea f) reitera a legitimidade ativa das pessoas e entidades mencionadas no nº2 do artigo 9º para impugnarem atos administrativos que ponham em causa os valores e bens constitucionalmente protegidos enunciados neste artigo.
Por fim, conforme previsto no nº2 do artigo 55º do CPTA, têm legitimidade para a impugnação de atos administrativos os órgãos autárquicos por via da denominada ação popular autárquica, a qual foi estendida à impugnação de normas imediatamente operativas pela revisão operada em 2019. (art. 73º, nº1, alínea d, CPTA). Para o professor Vasco Pereira da Silva [7], esse artigo consagra uma redundância, uma vez que o art. 9º, nº2 do CPTA, que estabelece a ação popular genérica, já abrange toda e qualquer decisão administrativa, ou seja, abrange também as decisões de órgãos autárquicos. Assim, a ação popular autárquica não consagra nenhum âmbito de aplicação próprio que não esteja já inserido no âmbito da ação popular genérica.
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