A figura dos contra-interessados

             Aspetos gerais

        A visão tradicional que configurava todas as decisões administrativas no âmbito de uma relação bilateral entre a Administração Pública e o particular mostra-se atualmente ultrapassada. Os interesses e as relações jurídicas relacionadas com o exercício de poderes de autoridade por parte da Administração Pública são complexas, havendo um conjunto alargado de pessoas cujos interesses são afetados pela atuação da Administração.

          Registam-se inúmeras atuações da Administração que produzem efeitos sobre pessoas que não são os seus destinatários diretos e imediatos. A Administração Pública mostra-se passível de produzir decisões cujos efeitos podem lesar os interesses de uns e beneficiar outros, situação que depois se irá refletir na impugnação contenciosa dos interessados, uma vez que uns pretendem a destruição das decisões em causa, enquanto que outros querem a sua conservação.

        Assim, surge um conjunto de posições jurídicas de terceiros que, não sendo “terceiros” na verdadeira aceção do termo, passam a integrar com o destinatário da decisão e com a Administração Pública uma relação jurídica trilateral ou multipolar. Tais decisões podem provocar a estes “terceiros” efeitos lesivos ou benéficos, sendo que estes têm que receber proteção jurídica a nível procedimental e contencioso. Estes terceiros são os contrainteressados, fura esta prevista nos arts. 57º e 68º/2 do CPTA.

            Da sua consagração legal

        No que respeita à matéria de legitimidade das partes, o CPTA dispõe no artigo 9º/1 (em sede de legitimidade ativa), que o autor é parte legítima quando alegue ser parte na relação material controvertida, embora desde logo se ressalvem as situações onde se façam valer interesses difusos e as ações públicas. Os artigos 55º/1/a) e 68º/1/a), relativos às ações de impugnação de ato administrativo e de condenação à prática de ato devido, vêm concretizar o critério de a parte estar envolvida na relação material controvertida (art. 9º/1).

        O pressuposto processual da legitimidade passiva vem previsto no art. 10º/1 do CPTA, que estabelece que tem legitimidade passiva quem, na configuração que o autor apresenta na petição inicial, corresponde à contraparte na relação material controvertida. O preceito, na sua parte final, estabelece ainda uma extensão desta regra, dotando de legitimidade passiva também aqueles titulares de interesses contrapostos ao autor, considerando-se prevista nesta parte final do preceito a figura dos contrainteressados.

        O CPTA tem o cuidado de fazer referência expressa à figura dos contrainteressados nos artigos 57º e 68º/2 do CPTA, inseridos no âmbito da ação de impugnabilidade de ato administrativo e ação de condenação à prática de ato administrativo, respetivamente. Neste tipo de ações administrativas, a discussão em juízo centra-se na questão de saber se a Administração agiu ou não de modo ilegal e se se anula ou não o ato administrativo, ou se se condena ou não a Administração à prática do ato recusado ou omitido. A atividade da Administração neste contexto cai no quadro do exercício dos seus poderes de autoridade. Em causa estão situações em que a ação é proposta contra a Administração Pública, contra a entidade que praticou ou que omitiu ou recusou o ato administrativo no âmbito do exercício dos seus poderes de autoridade, mas em que há outros sujeitos que também são partes no litígio. Neste tipo de situações, a satisfação dos interesses de um titular implica necessariamente o desfavorecimento do outro.

        O legislador tem a preocupação de tanto no artigo 57º como no artigo 68º/2 densificar o conceito de contrainteressados e de o circunscrever às pessoas que possam ser identificadas em função da relação material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo. Os preceitos concretizam a parte final do artigo 10º/1. Do teor literal destes preceitos resulta que constituem contrainteressados, devendo ser demandados, aqueles que sejam titulares de interesses contrapostos aos do autor (art. 10º/1 in fine do CPTA), nos processos de impugnação de atos administrativos (artigo 57º) e nos processos de condenação à prática de atos administrativos (artigo 68º/2).

       O CPTA separa a participação dos contrainteressados como parte principal (artigo 10º/1) da intervenção de terceiros (artigo 10º/10). Uma coisa são contrainteressados, outra são os restantes terceiros.

        Os contrainteressados serão aqueles a que a procedência da ação pode prejudicar ou que têm interesse na manutenção da situação invocada pelo autor, e que podem ser identificados em função da relação material em causa ou dos documentos que constem o processo administrativo. Os seus direitos ou interesses legalmente protegidos inscrevem-se numa relação jurídica que está em litígio. Essa relação concreta subdivide-se em dois segmentos verticais: a relação entre o autor e a entidade administrativa e a relação entre o contrainteressado e a entidade administrativa. Entre o autor e contrainteressado existirá uma relação horizontal substantiva.

        O professor Mário Aroso de Almeida considera que o universo dos contrainteressados é mais amplo, estendendo-se a todos aqueles que por terem visto ou poderem vir a ver a respetiva situação jurídica defendida pelo ato administrativo praticado ou a praticar, têm direito de não serem deixados à margem do processo, considerando que o que está em causa não é a titularidade de um interesse contraposto ao do autor na ação, mas sim assegurar que o processo não corra à revelia de pessoas que podem vir a ser prejudicadas ou beneficiadas.

        A lei apenas torna obrigatória a demanda dos contrainteressados que se saiba existirem pelo conhecimento que o autor tenha ou devesse ter da relação material ou através dos documentos contidos no processo administrativo. O chamamento dos contrainteressados deve fazer-se nos termos do art. 78º/2/b) do CPTA, isto é, na petição inicial deve o autor identificar as partes, incluindo eventuais contrainteressados, indicando os seus nomes, domicílios ou sedes, profissões e locais de trabalho sob pena da recusa da petição pela secretaria, à luz do art. 80º/1/b).

    Por outro lado, tenha-se presente que a lei confere aos contrainteressados todos os poderes processuais próprios das partes (art. 10º/1), designadamente o de contestar (art. 82º) ou de recorrer (art. 155º), considerando-se incluídos nas referências às partes nos arts. 95º, 120º/3, e 121º do CPTA, o que vai ao encontro de serem verdadeiras partes e não terceiros.

   O contrainteressado não consubstancia nenhuma espécie de auxiliar ou substituto processual da Administração, como alguma doutrina outrora invocava, desde logo porque a entidade demandada não abandona o processo por efeito de existirem contrainteressados, nem a participação destes dispensa a participação processual da autoridade recorrida. Não restando dúvidas de que a lei confere aos contrainteressados um estatuto de verdadeiras partes demandadas, a doutrina é unânime ao considerar que os contrainteressados atuam em litisconsórcio necessário (a sua preterição constitui exceção dilatória que obsta ao conhecimento do mérito da causa) passivo (na medida os pedidos são formulados contra todas as partes, havendo unicidade do pedido) com a entidade pública e entre eles próprios já que terão que estar todos em processos, sob pena de se obstar ao conhecimento do mérito da causa. A indicação dos contrainteressados cabe ao autor da ação, que terá que fazer um juízo de prognose ex ante, aquando da formulação da petição inicial, sob pena de ilegitimidade passiva, sancionada com a rejeição da peça processual, nos termos do art. 80º/1/b).

     Em suma, os contrainteressados são verdadeiras partes do litígio e devem ser demandados todos em situação de litisconsórcio necessário passivo com a entidade demandada.

Fundamentos desta figura

        Exige-se que o contrainteressado seja chamado a juízo por ser titular de interesses que podem ser diretamente prejudicados com a procedência da ação, por razões subjetivas e objetivas.

       Pelo lado subjetivo, o contrainteressado deve ser chamado para defesa dos seus próprios interesses. A exigência de intervenção visa a tutela dos interesses e direitos dos contrainteressados. Esta tutela decorre do direito fundamental de acesso à justiça do art. 20º da CRP, e do direito a uma tutela jurisdicional efetiva, princípio base do atual Contencioso Administrativo. No artigo 268º/4 da CRP constam os meios contenciosos tendentes a garantir e fazer valer esses mesmos direitos e interesses quando são lesados ou ameaçados de lesão. Alguma doutrina vai mais longe e argumenta com a efetividade do princípio do contraditório que pressupõe não serem proferidas pelo tribunal quaisquer decisões desfavoráveis a um sujeito processual (designadamente a um particular, autor ou contrainteressado), sem que este seja ouvido sobre a matéria, em termos de lhe ser dada previamente ampla e efetiva possibilidade de a discutir.

        Pelo lado objetivo, é necessário ter presente que a intervenção do contrainteressado no litígio destina-se também a ampliar o espaço da sentença. O efeito erga omnes de uma decisão que vise a resolução de uma determinada questão administrativa, só é aplicado aos sujeitos que intervenham no processo, garantindo assim que esses sujeitos nunca poderão ser prejudicados por uma decisão na qual não puderam intervir para a tutela dos seus interesses. Sendo assim, conclui certa doutrina, como por exemplo o professor Paulo Otero que, deste modo, a possibilidade de intervenção processual dos contrainteressados funciona como instrumento de extensão da eficácia subjetiva do caso julgado.

      Por último, argumenta-se ainda que a intervenção do contrainteressado é ainda necessária e útil do ponto de vista de paz jurídica e de unidade da própria sentença: o efeito útil da sentença só se alcança se nela forem envolvidos todos os sujeitos, de forma a alcançar a composição definitiva do litígio, visando-se, deste modo, impedir contradições legais. Assim, por esta razão, o professor Paulo Otero considera que a intervenção do contrainteressado, a não se consubstanciar em litisconsórcio necessário legal, seria litisconsórcio necessário natural.

        Concluindo, o fundamento da tutela processual dos contrainteressados tem natureza mista: por um lado, uma função essencialmente subjetivista que garante o direito de acesso à justiça e, por outro, uma função objetivista que permite uma máxima amplitude da eficácia subjetiva do caso julgado.

Jurisprudência

    A jurisprudência confirmou esta matéria em alguns acórdãos, por exemplo, no Acórdão 05527/09 do 2º Juízo do Tribunal Central Administrativo Sul, de 04/03/2010 e no acórdão 07771/11 do 2º Juízo do Tribunal Central Administrativo Sul, de 26/01/2012.

No que diz respeito ao primeiro acórdão:

    O despacho recorrido rejeitou a constituição como contra-interessados dos aqui recorrentes, sendo que estes alegam que tal decisão viola a tutela judicial efetiva prevista nos arts. 20º e 268º da CRP, enquanto garantia do direito ao acesso à justiça para defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares.

        Vejamos o que o tribunal diz: o art. 57º do CPTA prevê que, para além da entidade autora do ato impugnado, são obrigatoriamente demandados os contra-interessados a quem o provimento do processo impugnatório possa diretamente prejudicar ou que tenham legítimo interesse na manutenção do ato impugnado e que possam ser identificados em função da relação material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo. O art. 10º/8 do CPTA admite a aplicação subsidiária de qualquer das formas de intervenção de terceiros da lei processual civil, quando tal se justifique.

        O interveniente principal faz valer, em relação ao objeto da causa, um direito próprio, paralelo ao do réu, de tal modo que poderia constituir, com uma das partes, um litisconsórcio voluntário ou necessário. A intervenção origina, assim, um litisconsórcio sucessivo, que necessariamente terá de obedecer aos mesmos pressupostos processuais do litisconsórcio inicial, segundo os professores Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha.

        No caso dos autos, os aqui Recorrentes formalizaram os negócios de compra e venda e as promessas de compra e venda de frações, que constituem o empreendimento (Edifício), segundo alegam, de que o mesmo se encontrava licenciado ou em vias de licenciamento.

      O que aqui se discute é saber se os Recorrentes devem ser admitidos como contra-interessados, face à previsão do art. 57º do CPTA e no entendimento do tribunal devem, já que a declaração de nulidade da licença de construção referente ao empreendimento, seja do primitivo licenciamento (suspenso na sua eficácia por decisão judicial transitada em julgado), seja do titulado pelo alvará (julgado nulo por ofensa do caso julgado, pelo despacho de 25/08/09), pode diretamente prejudicar os Recorrentes. De facto, estes podem ver os seus direitos de propriedade e de habitação irreversivelmente afetados com a procedência da presente ação de impugnação.
Assim, o despacho recorrido enferma do erro de julgamento que os Recorrentes lhe imputam violando o princípio da tutela judicial efetiva prevista nos arts. 20º e 268º da CRP e o disposto nos arts. 57º e 10º, nº 8 do CPTA, não podendo manter-se e, pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando o despacho recorrido, que deverá ser substituído por outro que admita a intervenção dos Recorrentes como contra-interessados e aprecie a requerida confiança do processo.

 

No que diz respeito ao segundo acórdão:

        Neste acórdão, os autores pedem a anulação do despacho constante do ofício nº008994, de 29 de Junho de 2010, que determinou a demolição do 1° andar da moradia construída no prédio misto de que são proprietários. O tribunal considerou, tendo em vista a economia dos atos processuais que, no que toca à legitimidade passiva dos proprietários das casas que os autores invocam terem sido licenciadas e construídas, não foram nesta indicados como contra-interessados, de acordo com o previsto nos arts. 78º/2/f) e na alínea f) e 89º/1/f) do CPTA, pelo que cabe apreciar e decidir a questão da exceção da ilegitimidade passiva, por preterição de litisconsórcio necessário.

       Deveriam os proprietários das aludidas moradias, à semelhança do ato de licenciamento indeferido dos autores figurar na ação para, querendo, contestar o que se lhes aproveitava. O CPTA proporciona também aos contra-interessados o conhecimento de que o processo administrativo foi junto aos autos e caso não lhes tiver sido facultada, em tempo útil a consulta do mesmo, dispõem aqueles do prazo de 15 dias para a apresentação da contestação (art. 83º/5). A oponibilidade da decisão é um fator de peso a ter em conta na indispensabilidade dos contra-interessados pleitearem, servindo de fundamento de que os proprietários das casas teriam interesse direto em contradizer a ação.
É necessária a intervenção de todos os interessados quando, pela própria natureza da relação jurídica, ela seja necessária para que a decisão a obter produza o seu efeito útil normal. A decisão produz o seu efeito útil normal sempre que, não vinculando embora os restantes interessados, possa regular definitivamente a situação concreta das partes relativamente ao pedido formulado. Este litisconsórcio necessário é forçoso por imperativo legal, constante do art. 57º do CPTA. Segundo Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, os contra-interessados são as pessoas que serão diretamente desfavorecidas, nos seus direitos e interesses, pela procedência na ação instaurada, do mesmo modo que o autor sairia favorecido por isso. Estes autores, concretizam que contra-interessado é alguém que tem um interesse direto e pessoal na manutenção do ato impugnado.

        Assim sendo, os proprietários que eventualmente obtiveram o ato de licenciamento para construção das suas moradias, situação contrária à que se verificou com os autores, e que estes identificam no seu articulado inicial, terão obrigatoriamente que ser demandados e, não o tendo sido, verifica-se a preterição de litisconsórcio necessário passivo. A referida preterição gera ilegitimidade passiva, é uma exceção dilatória que obsta ao conhecimento da causa e conduz à absolvição da instância, à luz do disposto 89º/4/e) e 2 do CPTA.

        A obrigatoriedade da identificação dos contra-interessados que resulta dos arts. 57º e 68º/2 do CPTA configura uma situação de litisconsórcio necessário passivo, pelo que a falta dessa identificação conduz à absolvição da instância que não deve ser decretada sem previamente se dar oportunidade ao demandante de providenciar pelo suprimento da exceção dilatória em causa, mas o que sucede nos autos é que a sentença recorrida é omissa na indicação dos factos com base nos quais se poderia concluir que os proprietários das casas poderiam ser prejudicados com o provimento do processo impugnatório, ou possuir legitimo interesse na manutenção do ato impugnado.

        Concluiu então o tribunal que, no caso concreto, não existem contra-interessados.

 

      Mais tarde, o acórdão 323/17 do 2º Juízo do Tribunal Central Administrativo Sul, de 28/02/2018 veio confirmar, de novo, estas duas decisões precedentes.

            Breve síntese final

        Assim sendo, acabamos por concluir que a jurisprudência dos tribunais administrativos tem seguido o entendimento já explicado anteriormente: é admitida a figura dos contra-interessados, no entanto, esta tem de ser expressamente indicada na petição inicial, sob pena de ilegitimidade e absolvição da instância.

Bibliografia

ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 4ª edição, 2020

PINTO, Ricardo de Gouvêa, As consequências da Não Intervenção Devida dos Contra-interessados na Acção Administrativa Especial, in Estudos dedicados ao Professor Doutor Nuno Espinosa Gomes da Silva, Vol. II, Universidade Católica Editoria, 2013

PINTO, Ricardo de Gouvêa, O credor hipotecário como contra-interessado na acção de impugnação de actos administrativos no Direito Português, in Estudos em homenagem ao Professor Doutor Carlos Ferreira de Almeida, Vol. IV, Almedina, 2011

MACHETE, Rui Chancerelle de, A legitimidade dos contrainteressados nas ações administrativas comuns e especiais, in Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano, Vol. II, Coimbra Editora, 2006

OTERO, Paulo, Os contra-interessados em Contencioso Administrativo: fundamento, função e determinação no universo em recurso contencioso de acto final de procedimento concursal, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Rogério Soares

Webgrafia

dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/ded48e11c177364e802576e2003bad82?OpenDocument

http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/ee7e2ecdba869bd680257997003b710d?OpenDocument

Fátima Abreu Freitas,

Nº 58535,

Subturma 4