Os contrainteressados no Contencioso Administrativo

 

Quando falamos em sujeitos processuais, ou em partes, temos de ter sempre em conta os pressupostos processuais, ou seja, os requisitos que as pessoas que figuram como partes na ação têm de preencher para poderem intervir como partes em juízo e para que se possa e deva reconhecer que é entre elas que a questão controvertida num determinado processo deve ser debatido em juízo. 

 

Para falarmos dos contrainteressados temos de ter em consideração que está em causa o pressuposto processual da legitimidade, na sua vertente passiva. O pressuposto processual da legitimidade passiva, vem regulado no art 10.º n.º1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante designado CPTA), sendo que possui legitimidade passiva quem deva ser demandado na ação com o objeto configurado pelo autor. Assim, caberá, por regra, a uma pessoa coletiva pública, na medida em que seja titular da relação material controvertida. O preceito, na sua parte final, estabelece ainda uma extensão desta regra, dotando de legitimidade passiva também aqueles “titulares de interesses contrapostos ao autor”, encontrando-se aqui prevista, a figura dos contrainteressados. 

 

No CPTA encontramos a figura dos contrainteressados nos artigos 57.º e 68.º n.º 2, incluídos no domínio do contencioso de atos administrativos. Em causa estão, situações em que a ação é proposta contra a Administração Pública, contra a entidade que praticou, omitiu ou recusou o ato administrativo no exercício dos seus poderes de autoridade, mas em que há outros sujeitos que também são partes no litígio. Assim, entende-se que a satisfação dos interesses de um titular implica necessariamente o desfavorecimento do outro. O legislador teve, portanto, a preocupação de densificar o conceito nestes artigos, e em particular, de o circunscrever às pessoas “que possam ser identificadas em função da relação material em causa dos documentos contidos no processo administrativo”.

É de realçar, que os contrainteressados dizem respeito às ditas pessoas a quem a procedência da ação pode prejudicar ou que têm interesse na manutenção da situação invocada pelo autor, e que podem ser identificados em função da relação material em causa ou dos documentos que constem o processo administrativo. Os seus direitos ou interesses legalmente protegidos inscrevem-se numa relação jurídica que está em litígio, tal como refere o artigo 57.º CPTA. Com base neste, podemos identificar, na categoria de contrainteressado, duas espécies de pessoas, que deverão ser citadas no processo:

1. Aquelas que são diretamente prejudicadas pela anulação ou declaração de nulidade do ato impugnado;
2. Aquelas cujo prejuízo não resulta diretamente dessa anulação ou declaração de nulidade, mas que têm interesse legítimo na manutenção do ato, visto que verão a sua esfera jurídica afetada.

Quanto ao momento em que estes devem intervir no processo, deve fazer-se nos termos do art. 78.º n.º2 al. b) do CPTA, ou seja, “na petição inicial […]”, sob pena de recusa da petição pela secretaria prevista no art. 80.º n.º 1 al. b). Mas, tenha-se presente que a lei confere aos contrainteressados todos os poderes processuais próprios das partes (art.º 10, nº 1), designadamente o de contestar (art.º 82) ou de recorrer (art.º 155), considerando-se incluídos nas referências às partes nos artigos 95.º, 120.º, nº 3, e 121.º, todos do CPTA, o que, nos leva a crer que são verdadeiras partes e não meros terceiros. 

 

Não restando dúvidas de que a lei confere aos contrainteressados um estatuto de verdadeiras partes demandadas, a doutrina é unânime e confere, legitimidade passiva a todos aqueles que possam ser prejudicados pela anulação do ato, numa situação de litisconsórcio necessário passivo, em que têm de ser chamados à ação todos aqueles que são prejudicados pelo provimento do processo impugnatório, e não só a entidade demandada. Isto é, a doutrina é unânime quanto ao facto de considerar que os contrainteressados atuam em litisconsórcio necessário passivo com a entidade pública e entre eles próprios já que terão que estar todos em processo, sob pena de se obstar ao conhecimento do mérito da causa.

 

Em suma, só se poderão identificar os interessados em função de uma análise concreta da relação material controvertida e do prejuízo que poderá advir do desfecho do seu processo impugnatório, e sendo estes verdadeiras partes do litígio, devem ser demandados, todos, em situação de litisconsórcio necessário passivo com a entidade demandada.

 

Todavia, a matéria dos contrainteressados é muito controversa na nossa doutrina e jurisprudência, e por isso, merece uma análise mais detalhada de algumas posições.

 

Na ótica do Professor Vasco Pereira da Silva, os contrainteressados são verdadeiros sujeitos de relações jurídicas administrativas multilaterais, dando origem a uma “rede” de ligações jurídicas entre múltiplos sujeitos que são titulares de posições de vantagem juridicamente protegidas pelo que devem gozar dos correspondentes poderes processuais. Contudo, o Professor considera que ao adotar a expressão tradicional de “contrainteressados”, que é marcada pela lógica bilateralista clássica, e sem definir rigorosamente qual o seu papel efetivo no processo, o legislador confina tal intervenção ao lado passivo no processo, numa posição secundarizada em face da Administração. Considera que, embora já se feito um avanço no bom sentido de qualificar os contrainteressados como sujeito das relações multilaterais, ainda está em falta uma revalorização e reclassificação como sujeitos principais dotados de legitimidade ativa e passiva, sendo lamentável a carência de tratamento desta figura nas regras gerais. 

 

Indo mais além, e de acordo com a posição do Professor Mário Aroso de Almeida, que discorda do entendimento referido supra, entende que «o universo dos contrainteressados é mais amplo, estendendo-se a todos aqueles que por terem visto ou poderem vir a ver a respetiva situação jurídica defendida pelo ato administrativo praticado ou a praticar, têm direito de não serem deixados à margem do processo». Pois se assim não fosse estar-se-ia a restringir o universo dos que são admitidos a obter tutela dos tribunais administrativos, em prejuízo dos seus interesses.  Ou seja, considera que o que está em causa é assegurar que o processo não corra à revelia de pessoas que podem vir a ser prejudicadas ou beneficiadas.

 

Já de acordo com o Professor Paulo Otero,  têm de estar presentes interesses que possam vir a ser diretamente prejudicados através da atuação da administração, seja pela anulação do ato ou não. Para o Autor pode considerar-se que alguém pode ser prejudicado, através de cinco orientações:

1. O ato recorrido é fonte de direitos ou interesses legítimos que podem provocar transtorno ao particular;
2. Quando o ato seja fonte de obrigações;
3. Se o ato em questão for pressuposto de efeitos pessoais ou patrimoniais;
4. Tem um interesse direto na manutenção do ato;
5. Se o particular vai de alguma forma sentir os efeitos da anulação do ato.

 

Para finalizar e relativamente à tutela conferida aos contrainteressados, estes devem ser chamados a juízo por serem titulares de interesses que podem ser diretamente prejudicados com a procedência da ação, ou seja, devem ser chamados para defesa dos seus interesses próprios. Esta tutela decorre nomeadamente da Constituição da República, mais precisamente do direito de acesso à justiça (art 20.º) e do direito a uma tutela jurisdicional efetiva (art 266.º e 268.º nº.4). Sendo que, alguma doutrina argumenta com o princípio do contraditório, que tem como fundamento que não podem ser proferidas pelo tribunal qualquer decisão desfavorável a um determinado sujeito, sem que este seja ouvido sobre a matéria.

 

Além disto, podemos dizer que o fundamento da tutela processual dos contrainteressados apresenta uma essência mista, tendo uma função subjetivista que garante o direito de acesso à justiça e uma função objetivista que permite uma maior amplitude da eficácia subjetiva do caso julgado. Isto é, só ficam vinculados pela sentença os contrainteressados que tenham tido a possibilidade de participar no processo, pois a obrigatoriedade de demanda dos contrainteressados surge como um instrumento de extensão da eficácia subjetiva do caso julgado.

 

Em modo de conclusão, é de afirmar e reconhecer de forma positiva o esforço do legislador em tornar obrigatória a participação da figura dos contrainteressados no litígio, nos termos do art 10.º n.º1, 57.º e 68.º n.º2 CPTA. Todavia, ainda há algum trabalho a desenvolver no sentido de não limitar esta figura apenas ao litisconsórcio necessário passivo.

 

Bibliografia:

1. ALMEIDA, Mário Aroso De, «Manual de Processo Administrativo», 3ª edição, Almedina, Coimbra, 2017.

2. OTERO, Paulo, «Os contra-interessados em contencioso administrativo: fundamento função e determinação do universo em recurso contencioso de ato final de procedimento concursal», in AAVV, Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Rogério Soares, Coimbra editora, 2001

3. MACHETE, Rui Chancerelle De,“A legitimidade dos contrainteressados nas ações administrativas comuns e especiais”, in Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano, Vol. II, Coimbra Editora, 2006.

4.   SILVA, Vasco Pereira Da «O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio Sobre as Acções no Novo Processo Administrativo», 2ª edição, Almedina, Coimbra, 2009. 

 

 

Carla Moniz Spínola 

Nº56988