Nestas breves linhas pretendo fazer uma análise ao regime da legitimidade processual no contencioso administrativo, aprofundando o conceito de interesse direto e pessoal a que se refere a alínea a) do art. 55 nº1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante denominado de CPTA).
A legitimidade processual surge no CPTA
como um pressuposto processual e não como uma condição de procedência da ação,
sendo aferido em função da concreta relação que (alegadamente) se estabeleça
entre as partes e uma concreta ação, com objeto determinado[[1]].
A legitimidade processual é deste modo o pressuposto que nos vai permitir
aferir, de acordo com o regime legal, quais os sujeitos de direito que são
admitidos a participar em cada processo que é levado a tribunal.
O CPTA escolhe fazer uma clara divisão
entre os regimes da legitimidade ativa e passiva, reservando dois artigos da
parte geral para tratar destas matérias. A legitimidade ativa, que diz respeito
à legitimidade do autor para intentar à ação e sobre a qual vamos debruçar o
nosso estudo, vem prevista no art. 9º do CPTA. A legitimidade passiva, que por
sua vez correspondente à legitimidade do sujeito que é demandado pelo autor na
ação, vê o seu regime geral previsto no art. 10º do CPTA.
Começando por fazer uma breve referência ao
regime geral da legitimidade ativa, o art. 9º do CPTA atribui em primeiro linha
legitimidade ao autor quando este “alegue ser parte na relação material
controvertida”. Por sua vez, o art. 9/2º do CPTA confere legitimidade para a
defesa de interesses difusos, expandindo a legitimidade do art. 9/1º do CPTA e
reconhecendo a possibilidade de estarem em juízo partes que não tenham um
interesse direto na causa.
O critério consagrado no art. 9/1º do CPTA
é apenas um critério comum, que se aproxima do regime previsto no art. 30/3º do
CPC e que tem uma aplicabilidade muito residual aos casos cuja configuração se
aproxima à do processo civil. A legitimidade ativa não se esgota no art. 9º do
CPTA e pode até considerar-se que tem a sua expressão mais relevante nos
regimes especiais previstos ao longo do código. Devido aos diversos tipos de
ações e pretensões especiais, o código configura um conjunto de regimes
especiais em máteria de legitimidade ativa, que em comum têm a expansão da
legitimidade ativa para além do limite da “relação material controvertida” que
vem prevista no art. 9/1º do CPTA.
Passando então à análise do regime
previsto no art. 55/1/a) do CPTA, este refere-se à legitimidade processual nas
ações impugnatórias de atos administrativos e faz referência a um “interesse
direito e pessoal” do autor para que seja possível aferir a legitimidade
processual ativa.
Importa então analisar separadamente os
termos interesse, direto e pessoal a que o artigo faz
referência de forma a compreender este regime especial do art. 55/1/a) do CPTA na
sua plenitude.
I. O conceito de Interesse: Os
interesses de facto para efeitos do Art.º 55/1 CPTA
O conceito de Interesse é em si só
bastante controverso, podendo adotar vários significados no contexto
jurídico tal como refere o Professor José Duarte Coimbra[[2]].
Ter interesse em algo, pode assim significar: i) ter uma necessidade cuja
verificação desse algo satisfaz; ii) considerar essa verificação como algo de
bom para o seu titular; iii) ou ainda possuir razões para querer essa
verificação.
As diferentes configurações do conceito de
interesse levantam o problema de saber se para efeitos do art. 55/1/a) do CPTA
tem legitimidade o autor que pretende defender um mero interesse de facto,
ou seja, uma vantagem não tutelada pelo direito.
Uma visão mais tradicional e objetivista
concebia que seria abrangida pelo art. 55/1/a) do CPTA a possibilidade de
tutelar interesses de facto, isto é, desde que o autor tivesse uma vantagem ou
um benefício imediato na sua esfera jurídica ou económico, tal vantagem já
seria suficiente para efeitos da legitimidade. Esta posição foi sufragada entre
nós pelo Professor Dr. Marcello Caetano, e é ainda hoje seguida por parte da
doutrina como os Professores Vieira de Andrade[[3]]
e o Professor Sérvulo Correia.
Por outro lado, refere o Professor Vasco
Pereira da Silva, que será de negar a possibilidade de tutelar um mero
interesse de facto, tendo em conta que não é possível reconduzir o mesmo a uma
posição subjetiva do particular[[4]]. Seguindo uma posição mais subjetivista, acaba por considerar que
na base da pretensão deve estar sempre uma posição normativa subjetiva para que
possamos atribuir legitimidade processual ao autor para efeitos do art.
55/1/a).
Da nossa parte, e com a devida vênia à
posição do professor regente, parece-nos que fará sentido a possibilidade do art.
55/1/a) do CPTA conceder legitimidade para a proteção de interesses de facto.
Tal como já tivemos oportunidade de explicar, as previsões normativas especiais em
matéria de legitimidade têm em comum a ampliação da legitimidade prevista no art.
9/1º do CPTA, adotando assim posições tendencialmente objetivistas. O mérito e
finalidade destas normas prende-se exatamente com a possibilidade de tutelar o
maior número de casos possíveis, pelo que não nos parece correto afastar do
escopo do conceito de interesses os denominados interesses de facto.
Tendo em conta o exposto, reconduzimos o
conceito de interesse a qualquer vantagem jurídica ou económica que o
particular possa retirar da procedência da ação, independentemente da existência de uma situação jurídica subjetiva.
II. O caráter Direto do
interesse
Quanto ao caráter Direto do
interesse trata-se também de uma noção controvertida. O Professor Mário Aroso
de Almeida refere que o caráter Direto está relacionado com a existência
de um interesse atual e efetivo[[5]].
Esclarece o Professor que o caráter direito do interesse, não tem a ver
com a legitimidade processual, mas sim com a questão de saber se o alegado
titular do interessa tem necessidade de recorrer à tutela jurisdicional. O
interesse direto implica assim que a pretensão do titular não seja meramente
eventual ou hipotética e simultaneamente que não se repercuta muito futuramente
no tempo.
Também o STA tem entendida que o interesse
direito deve ser apreciado por referência ao conteúdo da petição inicial, tendo
em conta as vantagens que o autor pode retirar da anulação ato e o momento em
que se repercutem na sua esfera.
Apesar de nos parecer correta a posição do Professor Mário de Aroso de Almeida, importa reforçar que não se deve afastar os casos em que a pretensão do autor é impugnar um ato que com toda a certeza lhe irá causar um prejuízo num futuro próximo. Deve, portanto, ser concebida uma margem nos casos em que o prejuízo ainda não está a acontecer, mas que pode vir a acontecer muito brevemente e com elevado grau de probabilidade.
III. O caráter Pessoal do
interesse
Por fim, cabe-nos analisar o caráter pessoal
do interesse. Refere o Professor Mário Aroso de Almeida[[6]],
que só este caráter é que diz respeito ao pressuposto processual da
legitimidade, isto porque se trata de exigir que a utilidade que o interesse
pretende obter com a anulação ou a declaração de nulidade seja estritamente
pessoal.
Trata-se de um critério pouco controverso
considerando-se que o interesse será pessoal quando a utilidade que a
declaração de nulidade ou de anulação traga, seja pessoal para o
autor da ação, ou seja, quando o autor retirar um benefício da procedência da
ação que se repercute na sua própria esfera jurídica ou económica.
Conclusão:
Feita esta breve análise a cada um dos requisitos do interesse relevantes para efeitos da
alínea a) do nº1 do art. 55 do CPTA, resta-nos fazer algumas
considerações finais sobre o mesmo.
Em
primeiro lugar é de referir que este artigo apresenta uma posição objetivista. Esta é uma opção que encontramos ao longo do código e que vem contrabalançar
a posição mais subjetivista do regime comum previsto no art. 9/1º do CPTA. Reconhecemos
o devido mérito à extensão da legitimidade procedido pelo art. 55/1/a) do CPTA
em relação ao regime comum, pois esta previsão normativa permite tutelar um
número vasto de casos que de outra forma poderiam ficar sem proteção. Daqui
retiramos também a possibilidade deste artigo abranger os denominados interesses
de facto tal como tivemos oportunidade de referir.
Por
fim, parece-nos que para efeito do art. 55/1/a) do CPTA tem legitimidade para
impugnar um ato administrativo aquele que retire dessa impugnação uma vantagem
a seu favor que se repercuta na sua esfera jurídica ou económica de forma
imediata, incluindo também as situações em que a lesão seja eventual, mas com
uma probabilidade elevada de acontecer num futuro próximo.
Tomás José Pereira Rebelo
Nº 58372
4º A, Subturma 4
Bibliografia:
Almeida, Mário Aroso (2010)
Manual de Processo Administrativo, Almedina;
Coimbra, José Duarte
(2013) A “legitimidade” do Interesse na Legitimidade Activa de
Particulares para impugnação de actos administrativos;
Silva, Vasco
Pereira (2013) O contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise,
Almedina;
Vieira
de Andrade, José Carlos
(2014) A Justiça Administrativa lições, Almedina;
[1] Almeida, Mário Aroso (2010)
Manual de Processo Administrativo, Almedina, pág. 215 e ss
[2] Coimbra, José Duarte
(2013) A “legitimidade” do Interesse na Legitimidade Activa de
Particulares para impugnação de actos administrativos, pág. 5 e ss
[3] Vieira de Andrade, José Carlos
(2014) A Justiça Administrativa lições, Almedina, pág. 195
[4] Silva, Vasco Pereira (2013)
O contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Almedina, pág. 369
[5] Almeida, Mário Aroso (2010)
Manual de Processo Administrativo, Almedina, pág. 236
[6] Almeida, Mário Aroso (2010)
Manual de Processo Administrativo, Almedina, pág. 235
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