A Ação popular na defesa do Ambiente

A Ação popular na defesa do Ambiente

 

Introdução: conceitos e definições

Antes de iniciar a minha exposição, interessa fazer uma distinção entre a ação popular e ação pública. Começando por esta última, a ação pública é: a ação exercida por entidades públicas, no exercício de um dever de ofício, e não por particulares, em defesa dos seus direitos ou interesses[1]. Por sua vez, a ação popular é “exercida por particulares ou grupos de particulares, em defesa de valores que interessam ao conjunto da comunidade, sem terem necessariamente de respeitar individualizadamente aos autores”, como diz o Professor Mário Aroso de Almeida[2]. 

Importa ainda sublinhar que a Ação Popular foi alvo de tratamento legislativo específico, para além dos artigos presentes no Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA, futuramente); a Lei nº83/95, de 31 de Agosto[3], regula o Direito de Participação Procedimental e de Ação Popular, doravante Lei de Ação Popular ou LAP. Este aprofundamento legislativo, é na verdade, nada mais do que um aprofundamento do direito de ação popular constitucionalmente garantido pelo art.52º/3 da Constituição da República Portuguesa.

Passemos à definição de Ambiente, do latim ambiens significa o que envolve ou está à volta de alguma coisa ou pessoa. Para este trabalho não interessam outras definições; exceptuando, claro está, a de Direito do Ambiente. O Direito do Ambiente é o conjunto de normas jurídicas que regulam a utilização e a proteção dos recursos naturais, com vista a atingir um desenvolvimento sustentável, assente no respeito pela biodiversidade e pela qualidade de vida dos seres humanos.

O Ambiente entrou na Constituição da República Portuguesa, por via da terceira revisão constitucional. 

É um direito e um dever social - relativamente recente (a sua juridificação só começou a aparecer nos finais do século passado[4]) quando comparado com os demais, mas com uma expressão e importância cada vez mais maior nos dias de hoje - detém expressão autónoma (66ºCRP) e está inserido na alínea e) do artigo 9º, como uma das tarefas fundamentais do Estado.

É da conjugação dos artigos 52º/3 e 66º/2 que resulta que os cidadãos, tanto a nível singular como em associação, podem (e devem) ser proativos no que toca à defesa do Ambiente.

Por fim, antes de passarmos à análise da LAP na atuação proativa da proteção do Ambiente, importa referir que a natureza juspublicista do bem não determina a jurisdição exclusiva dos tribunais administrativos[5]. Só se recorre à jurisdição administrativa se existirem litígios que tenham por objeto questões relativas às alíneas do art.4º Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF).

Objeto de análise 

A Ação Popular tem, de acordo com o 1º/1 da Lei de Ação Popular, como fim a prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infracções previstas no 52º/3 CRP, sendo um instrumento de defesa de valores, bens e interesses[6] constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, entre outros, 9º/2 CPTA. De acordo com os artigos 2º e 3º podem ser dotados de legitimidade popular: a) cidadãos no gozo dos seus direitos; b) associações e fundações que estejam habilitadas estatutariamente para tal - uma associação como a “Zero”, está habilitada estatutariamente para proteger o Ambiente, mas já não estará habilitada para a proteção do Urbanismo e o Ordenamento do Território -; e, c) as autarquias locais.

Os dois primeiros sujeitos não levantam grandes problemas, sendo só de sublinhar que relativamente ao primeiro, o direito de ação popular não é um direito vedado aos cidadãos portugueses, estamos perante o direito de acesso à justiça. No que concerne à legitimidade das associações e fundações, não obstante o princípio da especialidade, acompanhamos a visão da Professora Carla Amado Gomes: “ Perante a noção amplíssima de ambiente para que somos arrastados pelo artigo 66º da CRP, dir-se-ia que esta conformidade não constitui problema, uma vez que tudo é ambiente ─ saúde, urbanismo, ordenamento do território (...)[7]”, eventualmente poderemos afastar a proteção do património cultural. No entanto, a Professora invoca o 7º/3 da Lei nº35/98, de 18 Julho, que define o estatuto das Organizações Não Governamentais de Ambiente, para afirmar que poderá, ainda, existir um controlo difuso, tendo em conta o âmbito geográfico, também aqui acompanhamos a opinião da Professora. Porém, este controlo difuso não obsta a que ONGA’s de âmbito local atuem na falta de atuação de ONGA’s de âmbito regional ou nacional e vice-versa, ou, até, de os seus associados atuarem a nível individual[8].

A legitimidade das autarquias locais já causa mais problemas uma vez que uma das atribuições das autarquias locais é a proteção do ambiente (7º/2, h) e 23º/2, k) da Lei nº 75/2013, de 12 de Setembro, que institui o Regime Jurídico das Autarquias Locais), sendo preferível o exercício de tutela declarativa à tutela judicial. Isto não impede que uma autarquia local reaja contra uma instituição pública ou mesmo contra outra autarquia local[9], mas nestes casos deixa de ser uma ação popular, de acordo com a definição dada acima. Passaríamos a estar perante uma ação pública.

 

No que toca ao exercício em si, o 12º LAP declara que a ação popular administrativa, a que nos interessa aqui, pode revestir qualquer das formas de processo previstas no CPTA, a ação popular civil por sua vez pode revestir as formas do Código de Processo Civil (CPC). Relativamente à primeira, o objeto da ação popular do art. 37º pode ser: o da alínea a) - se estivermos perante um ato administrativo que permita uma conduta abusadora por parte de uma entidade pública (uma empresa, por exemplo) -; o da alínea b) - se estivermos perante uma situação de omissão -; entre outros. Já no que toca à modalidade que corresponde ao nº2 do art.12º, as ações podem revestir a forma do art.10º CPC.

O 13º da Lei de Ação Popular, ao contrário do que acontece tanto processo civil, como no processo administrativo, dá a possibilidade ao juiz de indeferir quando entenda que a procedência do pedido é manifestamente impossível - se, por exemplo, um grupo de alunos da Faculdade de Direito de Lisboa quiser demandar, através de uma ação popular, uma empresa neozelandesa por esta estar a produzir poluição nos antípodas. Este artigo também faz referência à atuação do Ministério Público no processo da ação popular, através da audição deste, por parte do julgador.

O artigo 14º abre a hipótese de os titulares dos interesses em causa, e não os intervenientes nela, poderem estar presentes no processo. Essa chamada dos interessados, quando não se excluam da ação, é feito por citação e têm de obedecer aos critérios do artigo 15º. Os titulares dos interesses em causa, mais concretamente numa ação de defesa do Ambiente, poderão ser: os signatários de uma petição, os associados de uma associação ambientalista, os residentes de determinado lugar, em teoria, podem ser os 11 milhões de residentes em Portugal[10].

Nos termos do art. 16º o Ministério Público é titular da legitimidade ativa e dos poderes de representação, sem prejuízo da representação do Estado em matéria de legitimidade passiva[11], e de intervenção processual que lhe são conferidos por lei. Como o nosso trabalho versa sobre ação popular na jurisdição administrativa deixaremos de lado a análise processual civil no que ao Ministério Público concerne. Deste modo, o Ministério Público intervém nos termos do artigo 85º CPTA. 

Relativamente a este ponto o(s) autor(es) pode(m) fazer-se substituir pelo Ministério Público, caso desistam da ação. Estamos perante uma situação de substituição processual, 262º CPC ex vi 35º/1 CPTA.

Tendo em conta a situação ambiental mundial e os tempos conturbados em que vivemos, cabe aos cidadãos e às associações ambientais a sua intervenção no plano jurisdicional, quando assim o entendam, para proteger o nosso maior bem: o Ambiente. Nas palavras de Sir Richard Attenborough: “The truth is: the natural world is changing. And we are totally dependent on that world. It provides our food, water and air. It is the most precious thing we have and we need to defend it.”

José David Vilas Monteiro,

nº 56772, 4º ano.Subturma 4

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[1] Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo,2ª Edição, Almedina, 2016

[2] Mário Aroso de Almeida, Manual (...), Almedina, 2016

[3] Importa referir que só citaremos os artigos que considerarmos relevantes para a matéria em apreço

[4] Em Portugal devemos a chamada para o debate político deste tema ao Arquitecto Gonçalo Ribeiro Telles.

[5] Carla Amado Gomes, Temas e Problemas de Processo Administrativo in Intervenções do Curso de Pós-Graduação sobre o Contencioso Administrativo, Setembro de 2011

[6] Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 14/06/2018: “O objeto da ação popular é, antes de mais, a defesa de interesses difusos, pois sendo interesses de toda a comunidade, deve reconhecer-se aos cidadãos uti cives e não uti singuli, o direito de promover, individual ou associadamente, a defesa de tais interesses. Não pode o interesse difuso ser confundido com qualquer outro interesse, como seja, o interesse público.

Apesar de alguma coincidência, os interesses públicos são os interesses gerais de uma colectividade e os interesses difusos são aferidos pelas necessidades efetivas que por eles são ou deviam ser satisfeitas aos membros de uma colectividade.”.

[7] Carla Amado Gomes, Temas e Problemas (...), Setembro de 2011

[8] A atuação a um nível associativo é mais benéfica, nomeadamente no que toca a razões de relações públicas e razões financeiras (por exemplo), do que a atuação a nível individual.

[9]  O que seria uma situação gravíssima e estaríamos perante uma total e completa violação das atribuições das autarquias locais. Felizmente, tanto da parte das freguesias como dos municípios podemos verificar uma maior proatividade na proteção do ambiente.

[10] Reconhecemos que esta hipótese é descabida, mas teoricamente possível.

[11] Vejam-se os: Acórdãos do TCA Sul, de 07/02/2013; Ac. do TCA Sul, de 31/03/2011