AS IMPUGNAÇÕES ADMINISTRATIVAS NECESSÁRIAS

As impugnações administrativas estão previstas nos artigos 184.º e seguintes do CPA e a impugnação de atos administrativos está prevista nos artigos 50.º e seguintes do CPTA. Importa referir que as impugnações administrativas podem ser uma reclamação (artigos 191.º e seguintes do CPA), um recurso hierárquico (artigos 193.º e seguintes do CPA) ou um recurso administrativo especial[1] (artigo 199.º do CPA). Nos termos do artigo 50.º/1 do CPTA, a impugnação de atos administrativos tem como objeto a anulação ou declaração de nulidade dos atos. 

Atendendo ao artigo 185.º do CPA podemos concluir que existem impugnações necessárias e impugnações facultativas, sendo que o que as diferencia é que nas impugnações necessárias a possibilidade de acesso aos meios contenciosos de impugnação depende da sua prévia utilização, ou seja, as impugnações administrativas têm de ser apresentadas obrigatoriamente em momento prévio ao recurso contencioso de um ato administrativo. JOSÉ DUARTE COIMBRA entende que a diferença entre as impugnações administrativas necessárias e facultativas assenta num critério de dispensabilidade relativamente à mobilização de meios de tutela contenciosa sobre atos administrativos[2]. Deste modo, se for possível reagir diretamente a um ato administrativo através da interposição de uma ação, o procedimento administrativo de segundo grau[3] é facultativo. Porém, se a interposição da ação depender de uma prévia impugnação administrativa, o procedimento administrativo de segundo grau é necessário. Segundo MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, a prévia utilização da impugnação administrativa pode ser considerada como um ónus, uma vez que é necessária no caso de o autor querer impugnar o ato[4].

Neste domínio, importa clarificar que não é apenas a impugnação de atos administrativos que pode estar sujeita à observância do ónus da prévia utilização de impugnação administrativa necessária, visto que a dedução do pedido de condenação à prática de ato administrativo (artigos 66.º e seguintes do CPTA) pode estar, também, dependente deste ónus.

Em termos gerais, o CPTA não exige que os atos administrativos sejam objeto de prévia impugnação administrativa para que possam ser objeto de impugnação contenciosa. Neste âmbito, importa mencionar os artigos 51.º e 59.º/4 e 5 do CPTA, de onde decorre a regra de que não é obrigatória a prévia utilização de vias de impugnação administrativa para que se possa aceder à via contenciosa, sendo que apenas é necessária esta prévia utilização nos casos em que esteja previsto na lei. Nestes casos em que há uma previsão na lei, ou seja, nos casos em que existe a exigência de uma utilização prévia de impugnação administrativa, se o interessado impugnar o ato perante os tribunais sem ter cumprido este pressuposto da prévia utilização de impugnação administrativa, a sua pretensão deve ser considerada rejeitada. Assim, podemos concluir que, por regra, o interessado é livre de optar entre apresentar uma reclamação ou interpor um recurso ou de se dirigir diretamente ao tribunal administrativo sem ter utilizado estas garantias.

A propósito desta matéria surge um problema que é bastante discutido na doutrina que é o problema do recurso hierárquico necessário. Neste âmbito, questiona-se se ainda continua a existir o recurso hierárquico necessário, uma vez que, em primeiro lugar, com a revisão constitucional de 1989 as impugnações administrativas deixaram de ser necessárias e, em segundo lugar, as impugnações administrativas não se apresentam como necessárias no CPTA à luz dos artigos 51.º/1 e 59.º/4 e 5. No entanto, embora o CPA tenha afastado a regra geral do recurso hierárquico necessário, no seu Diploma Preambular (Decreto-Lei n.º 4/2015 de 7 de janeiro) contém uma norma que estabelece que existem impugnações necessárias quando previstas em lei que utilize certas expressões que estão referidas no próprio artigo (artigo 3.º).

MÁRIO AROSO DE ALMEIDA afirma que, embora o CPTA não consagre as impugnações necessárias, não são afastadas as disposições legais avulsas que as prevejam. Assim, quando existe uma lei especial a exigir a prévia utilização de impugnação administrativa torna-se necessário que esta exigência seja cumprida para ser possível proceder à impugnação jurisdicional do ato administrativo, sendo obrigatório o cumprimento dos prazos de impugnação. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA defende que os atos administrativos de eficácia externa podem ser impugnáveis diretamente perante os tribunais administrativos sem carecerem de uma prévia utilização de qualquer via de impugnação contenciosa, já as decisões administrativas necessitam de uma utilização prévia nos casos em que exista uma lei a prever tal[5]. Deste modo, podemos concluir que, nos casos em que é legalmente prevista, a impugnação necessária constitui um verdadeiro pressuposto processual: o pressuposto da prévia utilização de impugnação administrativa necessária[6].

VASCO PEREIRA DA SILVA, que sempre defendeu a inconstitucionalidade da regra do recurso hierárquico necessário, entende que a exigência de um recurso hierárquico necessário é inconstitucional por violação de vários princípios constitucionais como a violação do direito de acesso aos tribunais (artigo 20.º/1 CRP), a violação do princípio da plenitude da tutela dos direitos dos particulares (artigo 268.º/4 CRP), a violação do princípio da separação de poderes entre a Administração e a Justiça e a violação do princípio da desconcentração administrativa (artigo 267.º/2 CRP)[7]. Além disso, afirma que esta exigência é também ilegal porque nos artigos 50.º e seguintes do CPTA, que é onde se encontram estabelecidas as regras sobre a impugnação de atos administrativos, não se faz referência a um recurso hierárquico necessário. Importa ainda esclarecer que, segundo VASCO PEREIRA DA SILVA, o CPTA acaba por afastar indiretamente o recurso hierárquico necessário como pressuposto de impugnação contenciosa dos atos administrativos através de várias normas, nomeadamente através dos artigos 51.º/1, 59.º/4 e 59.º/5 CPTA. Estes artigos consagram, respetivamente, a impugnabilidade contenciosa de qualquer ato administrativo suscetível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares, a atribuição de efeito suspensivo do prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo à utilização de garantias administrativas e a regra que estabelece que nos casos em que o particular utilizou previamente uma garantia administrativa e beneficiou da suspensão do prazo de impugnação contenciosa não fica impedido da possibilidade de imediata impugnação do ato administrativo[8]. Isto significa que não é por ter utilizado uma garantia administrativa que o particular fica impedido de recorrer ao tribunal imediatamente. Efetivamente, o legislador apenas estabelece uma possibilidade ao particular de poder ir a tribunal para defender os seus direitos, quer quando impugna pela via administrativa, quer quando não impugna pela mesma.

JOSÉ DUARTE COIMBRA defende que não há qualquer dúvida que as impugnações administrativas necessárias só possam ser estabelecidas em situações especiais que respeitem certos parâmetros da CRP, visto que restringem o direito de acesso aos tribunais (artigo 20.º/1 CRP). No entanto, na sua opinião, o problema coloca-se essencialmente na interpretação do artigo 3.º/1 do diploma que aprovou o CPA (Decreto-Lei n.º 4/2015 de 7 de janeiro) que não é suficientemente claro, o que pode eventualmente causar problemas de conformidade constitucional. Assim, atendendo ao Diploma Preambular do CPA podemos concluir que a qualificação de um recurso hierárquico como necessário ou facultativo acaba por ser uma questão que deixa uma ampla abertura aos intérpretes, uma vez que não são evidentes as condições que têm de existir para que os recursos hierárquicos previstos em lei especial possam ser qualificados pelo intérprete como recursos hierárquicos necessários[9].

Face ao exposto, podemos concluir que, tal como defende VASCO PEREIRA DA SILVA, é necessário ter sempre em conta vários princípios constitucionais como o direito fundamental de acesso aos tribunais (artigo 20.º/1 CRP) e o princípio da tutela jurisdicional efetiva (artigo 268.º/4 CRP), pelo que não deveria existir nenhum obstáculo no acesso à justiça. Nos termos do artigo 51.º/1 do CPTA, os particulares podem recorrer contenciosamente de atos administrativos lesivos dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, mas a exigência da prévia utilização da impugnação administrativa acaba por ser um entrave ao acesso aos tribunais administrativos, o que dificulta a defesa destes direitos e interesses aos particulares.

Relativamente à discussão doutrinária que foi referida a propósito dos recursos hierárquicos necessários, podemos concluir que se deve essencialmente a dois problemas. Em primeiro lugar, deve-se à incongruência do legislador que eliminou as impugnações administrativas necessárias da CRP e do CPTA, mas continuou a admiti-las em casos especiais no CPA. Em segundo lugar, como defende JOSÉ DUARTE COIMBRA, deve-se aos problemas de interpretação do artigo 3.º/1 do Decreto-Lei n.º 4/2015 de 7 de janeiro (Diploma Preambular do CPA).

 

BIBLIOGRAFIA:

DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, 3ª. Edição, Almedina (2016).

JOSÉ DUARTE COIMBRA, Constituição, impugnações administrativas e acesso à justiça: três apontamentos, em A Constituição e Administração Pública, AAFDL Editora (2018).

MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, 4ª. Edição, Almedina (2020).

MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Teoria Geral do Direito Administrativo, 6ª. Edição, Almedina (2020).

VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio sobre as Ações no Novo Processo Administrativo, 2ª. edição, Almedina (2009).

VASCO PEREIRA DA SILVA, “O inverno do nosso descontentamento": as impugnações administrativas no projeto de revisão do CPA, em Cadernos de Justiça Administrativa n.º 100 (julho-agosto 2013), págs. 120-127.

 

 Rita Vale

58160

 

---

[1] Os recursos administrativos especiais são os anteriores recursos hierárquicos impróprios e o anterior recurso tutelar.

[2] JOSÉ DUARTE COIMBRA, Constituição, impugnações administrativas e acesso à justiça: três apontamentos, em A Constituição e Administração Pública, AAFDL Editora (2018), pág. 98.

[3] Os procedimentos administrativos de segundo grau podem ser uma reclamação, um recurso hierárquico ou um recurso administrativo especial.

[4] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, 4ª. Edição, Almedina (2020), pág. 308.

[5] Idem.

[6] É um requisito adicional e autónomo que vem acrescer aos restantes requisitos previstos na lei.

[7] VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio sobre as Ações no Novo Processo Administrativo, 2ª. edição, Almedina (2009), pág. 348.

[8] Idem, pág. 353.

[9] JOSÉ DUARTE COIMBRA, Idem, págs. 100-103.