1. Introdução
A
acção
de impugnação encontra-se regulada nos artigos 50º e seguintes do Código de
Processo dos Tribunais Administrativos. A par dos pressupostos gerais, a competência
do tribunal (em razão da jurisdição, da hierarquia, da matéria e do território)
e as legitimidades activa e passiva; são apontados pelo regime da acção de
impugnação um conjunto de pressupostos específicos. Na categoria destes últimos
encontraremos a impugnabilidade do acto, a tempestividade da impugnação e a não
aceitação do acto administrativo.
Será este último requisito que nos ocupará nesta análise.
2.
Aceitação do Acto Administrativo
A aceitação do acto administrativo encontra-se plasmada no artigo 56º do CPTA cujo número 1 consagra um pressuposto processual de conteúdo negativo, no sentido de que, para que a impugnação seja admitida, figura como requisito que o autor não tenha, de modo “espontâneo e sem reserva”, praticado um acto incompatível com a vontade de impugnar.[1]
Independentemente da determinação que é adoptada pelos autores na definição do conceito de aceitação podemos, com grande margem de certeza, afirmar que esta se tratará de uma manifestação de consentimento, de concordância, por parte do particular, face ao conteúdo do acto praticado pela Administração.
Tal
como afirma o autor italiano ROBERTO MARRAMA[2],
é necessário atentar no facto de a aceitação só ter significado e autonomia
funcionais se for dada por alguém que tenha sofrido um prejuízo em razão de
determinado acto. SANDRA LOPES LUÍS[3],
escreve, quanto a esta questão, que só se pode conceber uma aceitação do acto
administrativo, por parte de quem seja o seu destinatário, não tendo, todavia,
este que ser a pessoa que o acto visa directamente, podendo ser também aqueles
que, indirectamente se vêem visados pelo acto e em relação ao qual tenham um
mero interesse.
A
aceitação
pode ainda ser expressa ou tácita.
3.
Natureza da Aceitação
Assim como escreve CARLOS ALBERTI CADILHA[4],
“a caracterização
dessa excepção (aceitação do acto administrativo) depende da opção que se
fizer quanto à natureza jurídica da aceitação: poderá entender-se como uma
situação de ilegitimidade activa, por perda do interesse pessoal e directo em
impugnar, ou como uma situação de falta de interesse em agir, por o aceitante
não ter já
necessidade da tutela judicial, ou ainda como um caso de inopugnabilidade do
acto pelo aceitante, entendido como um pressuposto processual autónomo.”
Antes
de avançar
é oportuno fazer uma breve referência ao que se está a referir quanto se
questiona se o pressuposto da aceitação pode ser incorporado no seio da
legitimidade ou do interesse em agir.
No
tocante à
legitimidade activa, que é a que importa, esta consiste no pressuposto
utilizado pela lei para seleccionar os sujeitos de Direito admitidos a
participar no processo levado a tribunal, encontrando-se prevista no artigo 9º do
CPTA (número 1- titularidade da relação controvertida; número 2 - titularidade
de um interesse difuso para a acção popular).
No
que concerne ao interesse em agir, podemos entendê-lo como o
interesse do recorrente em obter a tutela judicial de uma situação subjectiva,
através do uso de um determinado meio processual. Neste sentido, trata-se de
aferir, de um ponto de vista objectivo, a utilidade que o sujeito tem no
recurso à via judicial, ou seja, se existe uma necessidade de protecção
judicial para tutelar os seus direitos legítimos e se concomitantemente se
retira uma utilidade com a procedência do pedido.[5]
Deste
modo, feitas todas estas clarificações, cumpre analisar as
diferenças posições, quer doutrinárias quer jurisprudenciais, assumidas no
Ordenamento Jurídico português.
Comecemos
por fazer referência aos partidários da recondução da
aceitação a uma situação de ilegitimidade.
RUI
MACHETE[6]
começa por escrever que a aceitação do acto é, muitas vezes, concebida como
envolvendo, de forma implícita, uma renúncia ao recurso, sendo esta a sugestão
literal da própria lei. Além disto, o decurso do prazo é interpretado como uma
renúncia tácita ao recurso ou como uma aceitação tácita do acto. Todavia, o
autor ressalva que estas são figuras estruturalmente diferentes.
O
ilustre professor aponta também que a aceitação do acto, apesar da
sua origem processual, encontra a sua sede no Direito Substantivo. Assim,
durante muito tempo, foi considerada como uma renúncia ao poder de impugnação.
Tal entendimento manteve-se até que a Doutrina e Jurisprudência italianas
passaram a configurar esta figura como uma forma de reconhecimento da
legalidade do acto, através e um negócio declarativo nesse sentido. Contudo,
esta concepção não é aceite por RUI MACHETE, na medida em que se parece
esquecer que a Administração Pública, visto que o interesse que prossegue, o
interesse público, é indisponível, mantêm, ainda que de forma parametrizada, o
poder de disciplinar as relações jurídicas em cujo âmbito já interveio através
de actos de autoridade. Assim, poderia modificar ou revogar actos e a
disciplina que deles decorre, mesmo quando existe uma manifestação de concordância
por parte dos destinatários. Logo, não se poderá aceitar este instituto
enquanto reconhecimento da legalidade do acto.
Deste
modo, o senhor professor entende que a aceitação do acto
administrativo se encontra regulada na nossa lei enquanto um requisito negativo
da legitimidade, ou seja, corporiza algo que não deverá existir de modo a que
haja legitimidade. Neste sentido, a aceitação apresenta-se como um acto de
disposição de uma situação subjectiva que esteja na titularidade do particular.
Assim, por esta via, o particular estaria a abdicar do seu interesse à disciplina
favorável, ao interesse legítimo, pessoal e directo, isto é, a abdicar do seu
direito.
A
maior parte da Doutrina[7]
e alguma Jurisprudência[8]
são defensoras desta posição, assentando a sua defesa nor argumentos supra
enunciados e num argumento sistemático, face ao facto de a aceitação se
encontrar positivada junto dos preceitos relativos à legitimidade.
Noutra
frente da discussão encontra-se VASCO PEREIRA DA SILVA[9].
Para o senhor professor, a aceitação do acto não deveria estar regulada ao lado
da legitimidade, uma vez que se tratam de questões completamente diferentes. A
razão de ser desta organização sistemática do CPTA, encontra a sua razão de ser
nos “traumas de infância difícil do Contencioso Administrativo”. Esta questão
está associada ao facto de, ao negar-se aos particulares a titularidade de
direitos subjectivos perante a Administração, qualificando-se, por isso, a
legitimidade processual em termos de interesses directo, pessoal e legítimo,
substanciando-se esse interesse como condição de legalidade, a consequência prática
será a não consideração do interesse em agir como pressuposto processual autónomo.
Como consequência lógica, a questão da aceitação acabava por ser considerada,
no Direito nacional, como uma questão de legitimidade e não de interesse
processual.
Afastados,
assim, tais pressupostos objectivistas e delimitando-se a legitimidade
processual em razão da alegação da titularidade de direitos, para este autor,
deixa de fazer sentido continuar a reconduzir a aceitação do acto a uma questão
de legitimidade.
VASCO
PEREIRA DA SILVA, mostra-se também contrário à aceitação
da possibilidade de estarmos perante um pressuposto processual autónomo pois não
existirá qualquer tipo de vantagem na autonomização da aceitação.
Seguindo
este raciocínio, estaríamos perante um instituto que pode ser
reconduzido à figura do interesse em agir, pois aquilo que se verifica nos
casos em que existe uma declaração expressa ou em que esta se encontra implícita
na “prática, espontânea e sem reserva, de facto incompatível com a vontade de
impugnar” (artigo 56º, nº 2 da CPTA) é que o particular perdeu o interesse na
impugnação desse acto administrativo. Contudo, isto não impede que o
particular, estando ainda a correr os prazos de impugnação, não possa revogar a
sua declaração ou alterar o seu comportamento, pois impedi-lo seria pôr em
causa o direito fundamental de acesso ao juiz administrativo (268º, nº 4 da
Constituição da República Portuguesa).
Concluindo
o pensamento deste professor, o juiz deve apreciar o comportamento
do particular, tanto no que se refere à aceitação como à sua posterior revogação, à luz do pressuposto processual do
interesse em agir, só podendo rejeitar o pedido quando este faltar.
Por
sua vez, VIEIRA DE ANDRADE[10]
escreve que a aceitação não implica o reconhecimento da legitimidade
substancial do acto, nem a sua consolidação e tampouco vale como declaração
pelo lesado da não danosidade. Para este autor, não está em causa uma renúncia
ao direito de impugnação, como também, não estamos perante uma renúncia à posição
substantiva, devendo entender-se que se trata de um mero acto e não de uma
declaração negocial, ou seja, a vontade do aceitante não é dirigida e decisiva
para a produção do efeito de aceitação.
Assim,
estaríamos
perante um efeito de “perda de direito” que a lei impõe em face de uma atitude
por parte do particular no sentido de conformação com os efeitos desfavoráveis
do acto, isto é, de uma aceitação voluntária do resultado. Tal encontra a sua explicação
em razões de economia processual, associadas não só à ilegitimidade ou à desnecessidade
de protecção judicial, mas também à estabilização dos efeitos do acto
administrativo.
Nessa
medida, o ilustre professor defende que a aceitação do acto deve
ser vista como um pressuposto processual autónomo, distinto dos demais, devendo
a incompatibilidade com a vontade de recorrer ser apreciada normativamente,
isto é, em função da inadmissibilidade valorativa do recurso, visto que
representa um venire contra factum proprium, o qual implicaria um uso
emulativo ou abusivo do direito de acção[11].
Como
último
argumento é apontado que a aceitação não se pode confundir com a não manutenção
dos requisitos de legitimidade e de interesse em agir, já que, se implicasse
uma ilegitimidade superveniente, isto é, uma perda do interesse directo e
pessoal, os preceitos legais que a prevêem seriam totalmente supérfluos, dado
que a legitimidade é um pressuposto que tem de estar presente durante todo o
processo.
No
mesmo sentido deste último autor parece apontar SANDRA LOPES
LUÍS[12],
na medida em que a autora vê a aceitação como algo que ultrapassa a simples
perda do direito de impugnação, ou seja, como uma figura de carácter
fundamentalmente substantivo que se traduz num fenómeno autovinculativo do
sujeito que o impedirá de agir em contrariedade com a sua posição inicial.
Perante
esta exposição das diversas posições doutrinárias cabe, agora
tecer algumas considerações e tomar uma posição.
Ora,
no tocante à legitimidade penso que o cerne da questão estará em
perceber em que é que esta consiste. Como já foi referido anteriormente, a
legitimidade diz respeito à pertença do sujeito à relação material
controvertida e, como tal, à titularidade de uma posição jurídica substantiva
que seja afectada pela decisão da Administração. Como tal, não faz sentido, tal
como tem demonstrado grande parte da Doutrina, não se autonomizar o interesse
processual/em agir da figura da legitimidade. Nas palavras de SANDRA LOPES LUÍS[13],
“hoje em dia, estando diante de um contencioso subjectivo e de plena jurisdição,
com um conjunto de mecanismos processuais tendentes à tutela em primeira linha
das posições jurídicas dos particulares, não faz mais sentido continuar a ver a
legitimidade em termos de interesse em agir”, autonomizando-se este como um
pressuposto. Assim, conseguimos entender que o particular, quando aceita o acto
administrativo, não deixa de ser parte da relação controvertida, não deixa de
ser titular do direito posto em causa. Aquilo que acontece é que a acção de
impugnação deixa de ter efeito útil para a esfera jurídica do particular, visto
que houve uma concordância da sua parte face aos efeitos que emanam da decisão
do ente administrativo.
Não
se concorda com o argumento de que haveria sempre interesse em agir, ou seja,
haveria sempre necessidade de protecção judicial e que nela existiria utilidade
de forma permanente, uma vez que estamos perante um acto com consequências
desfavoráveis. Esta não concordância deve-se ao facto de, consciente de que
esta não é a posição que a maior parte da jurisprudência portuguesa tem
seguido, considerar que poderá existir uma revogação da aceitação o que levaria
ao ressurgimento do interesse em actuar judicialmente. Assim, mantêm-se sempre
esta protecção dos direitos dos particulares e a possibilidade de agir. Neste
sentido, dizer que, quando existe uma aquiescência face ao acto, a acção de
impugnação perde o seu efeito útil e, portanto, que não existe interesse em
agir, não é deixar ao abandono o particular.
Concluo,
deste modo, dizendo que a aceitação deve ser entendida
enquanto pressuposto negativo do interesse processual, não fazendo sentido, tal
como diz o senhor professor regente, falar-se em pressuposto autónomo
relativamente à aceitação.
4. Bibliografia
ALMEIDA,
Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 2020, Almedina.
ANDRADE,
José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa Lições, 2014, Almedina.
CADILHA,
Carlos Alberti, Dicionário
do Contencioso Administrativo, Almedina, 2012.
LUÍS,
Sandra Lopes, A Aceitação do Acto Administrativo: conceito, fundamentos e
efeitos, Tese de mestrado do ano lectivo de 2003/2004.
MACHETE,
Rui Chancerelle de, Sanação (do acto administrativo inválido),
Separata do VII Volume do Dicionário Jurídico da Administração Pública, 1996.
SILVA,
Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise,
2013, Almedina.
José
Eduardo Baptista Sequeira
Número:
58407
[1] Mário Aroso de Almeida, Manual de
Processo Administrativo, 2020, Almedina, p. 321.
[2] Rui Chancerelle de Machete, Sanação (do acto administrativo inválido),
Separata do VII Volume do Dicionário Jurídico da Administração Pública, 1996,
p. 340.
[3] Sandra Lopes Luís, A Aceitação do
Acto Administrativo: conceito, fundamentos e efeitos, Tese de mestrado do
ano lectivo de 2003/2004, p. 185.
[4] Carlos Alberti Cadilha, Dicionário
do Contencioso Administrativo,
Almedina, 2012, p. 96.
[5] A referência a este pressuposto no
Processo Administrativo é muito parca, só sendo referido no artigo 39º do CPTA
relativamente às acções administrativas de simples apreciação. Todavia, na
Doutrina recente tem-se acolhido o entendido que o requisito do interesse em
agir limita o uso de todos os meios processuais, operando-se a sua autonomia,
nomeadamente, face à legitimidade.
[6] Rui Chancerelle de Machete, Sanação (do acto administrativo inválido),
Separata do VII Volume do Dicionário Jurídico da Administração Pública, 1996,
pp. 337 e seguintes.
[7] Marcello Caetano, Freitas do Amaral, Sérvulo
Correia, Paulo Otero.
[8] Ac. 02745/07 do Tribunal Central Administrativo Sul de 04-03-2010
por António Vasconcelos.
[9] Vasco Pereira da Silva, O
Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2013, Almedina, pp. 373
e seguintes.
[10] José Carlos Vieira de Andrade, A
Justiça Administrativa Lições, 2014, Almedina, pp. 271 e seguintes.
[11] O juiz não vai averiguar se o
comportamento comprova que o particular (subjectivamente) quis não impugnar,
mas se um tal comportamento é adequado (objectiva e valorativamente) por parte
de quem queira impugnar o acto.
[12] Sandra Lopes Luís, A Aceitação do
Acto Administrativo: conceito, fundamentos e efeitos, Tese de mestrado do
ano lectivo de 2003/2004, p. 196.
[13] Sandra Lopes Luís, A Aceitação do
Acto Administrativo: conceito, fundamentos e efeitos, Tese de mestrado do
ano lectivo de 2003/2004, p. 193.
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