Indice:
I)Introdução ao problema
II)Análise do regime
III)Considerações
conclusivas
I) Sucede, em certos
casos, que a lei impõe como requisito para o acesso à impugnação contenciosa de
atos administrativos, a utilização necessária dos meios impugnatórios
administrativos disponíveis aos particulares previstos nos artigos 184º e
seguintes do CPA.
Tradicionalmente, o
requisito da prévia utilização dos meios de impugnação administrativa é
apresentado pela doutrina como sendo um dos componentes do pressuposto
processual da impugnabilidade do ato administrativo, como aliás poderá resultar
prima facie do disposto no artigo 51º/2 a) do CPTA, não obstante isto,
vamos no sentido proposto pelo professor Aroso de Almeida de considerar antes
que este é um pressuposto processual atípico, operando no plano do interesse
processual dado que “a questão de saber se a impugnação judicial de um ato
administrativo está dependente da prévia utilização de uma impugnação
administrativa nada tem que ver com a substância do ato”.
Temos que, a título de
opinião própria, a imposição do ónus de prévia impugnação administrativa do ato
em causa se afigura restritivo do direito de acesso à tutela jurisdicional
consagrado no artigo 20º da CRP, pelo que terá sido entendimento semelhante que
levou às alterações legislativas que analisaremos infra.
II)
Do CPTA não resulta, pelo
menos em termos gerais, a imposição de que os atos administrativos sejam previamente
impugnados por via administrativa para que sejam suscetíveis de impugnação
contenciosa. Efetivamente, o regime dos artigos 51º e 59º/4 e 5 leva-nos a afirmar
que a regra geral é a de que qualquer ato impugnável o continuará a ser,
independentemente de já ter sido impugnado administrativamente. Não obstante
isto, o disposto no CPTA não exclui a possibilidade de lei especial vir
estabelecer este requisito para determinadas situações, o que configura uma
exceção à regra geral que acabámos de enunciar.
Esta natureza excecional
transparece não só do facto já enunciado de que a imposição deste ónus é
restritiva do direito ao acesso à tutela jurisdicional, como também do disposto
no artigo 185º/2 do CPA que refere que, salvo disposição legal em contrário, as
reclamações e recursos administrativos têm sempre natureza facultativa.
Quando então a lei
prescreva a necessidade de prévia impugnação administrativa do ato, o
particular deverá então realizá-la dentro do prazo estabelecido por lei, sob
pena de preclusão do direito de acesso à impugnação contenciosa do mesmo sendo
que, na falta de fixação de um prazo, observar-se-ão os prazos previstos no CPA:
i)30 dias no caso de
interposição de recurso hierárquico necessário, como decorre do artigo 193º/2
do CPA;
ii)15 dias para a
reclamação, como resulta do artigo 191º/3 do CPA.
Tendo sido utilizada a
impugnação administrativa, salvo disposição da lei especial em contrário, o
prazo de decisão das reclamações e recursos hierárquicos é de 30 dias, como
decorre dos artigos 192º/2 e 198º/1 do CPA respetivamente. Decorrido o prazo
para decisão sem que a administração se tenha pronunciado quanto ao assunto,
começa a contar o prazo para a impugnação contenciosa do ato administrativo
dentro do qual o deverá ser interposta a ação de impugnação no tribunal
competente. Caso a administração se pronuncie no sentido de indeferir o pedido
em causa, caberá então utilizar a via de impugnação que teria sido utilizada
caso não tivesse sido estabelecido o requisito de prévia impugnação
administrativa, nos termos gerais.
Há também que referir que,
nos termos do artigo 189º/1 do CPA, as impugnações administrativas necessárias
implicam sempre a suspensão dos efeitos do ato impugnado, não sendo hoje em dia
admissível o afastamento dos efeitos suspensivos por motivos de interesse
público, (não obstante ainda possível o afastamento destes efeitos nas
situações de impugnação administrativa facultativa como decorre do artigo
189º/2 do CPA), como decorria do artigo 170º do CPA anterior à revisão de 2015,
tendo também sido revogadas as disposições de lei especial que assim
estabelecessem nos termos do artigo 3º/3 e 4 do Decreto-Lei nº 4/2015 de 7 de
janeiro, diploma que aprovou a revisão ao CPA, e que veio também no seu artigo
3º/1 estipular que apenas serão necessárias as impugnações existentes à data de
entrada em vigor do diploma em causa quando previstas em lei que utilize as expressões
elencadas:
a)a impugnação em causa é
“necessária”;
b)do ato em causa “existe
sempre” reclamação ou recurso;
c)a utilização da
impugnação administrativa “suspende” ou tem “efeito suspensivo” dos efeitos do
ato impugnado.
Vimos, portanto, uma ampla
redução das situações em que existe o requisito de prévia impugnação administrativa,
sendo portanto seguro afirmar que hoje em dia são residuais os casos em que
este requisito deve ser verificado (e bem).
Antes de terminarmos a
nossa breve exposição, cumpre acautelar a situação em que, um interessado induzido
no erro de que seria necessária a impugnação administrativa do ato em causa
deixa passar o prazo para a impugnação contenciosa do mesmo. Nestas situações,
o professor Aroso de Almeida defende que, por força do direito à tutela
jurisdicional efetiva, que inspira o disposto no artigo 7º do CPTA (princípio pro
actione), não poderá deixar de ser admitida a impugnação contenciosa
extemporânea através da aplicação ao caso do artigo 58º/4 do CPTA, hoje
revogado. Perante isto, vamos no sentido de considerar que, caso o erro em
causa não seja imputável ao interessado, se aplicar à situação em causa e por
analogia o artigo 189º/1 do CPA.
No mesmo sentido do
professor Aroso de Almeida vai o acórdão do STA de 16 de Abril de 2008, que
considerou desculpável o atraso na apresentação de uma impugnação de ato
administrativo por via de erro que o tribunal atribuiu, de entre outras causas,
à “(…)grande imprecisão do quadro normativo aplicável(…)”.
III)
Em suma, temos que a figura
do requisito de prévia impugnação administrativa para o acesso à impugnação
contenciosa do ato administrativo viu, nos último anos, uma grande redução do
seu âmbito de aplicação, tendo esta caído em desuso.
Efetivamente, a
conjugação do direito à tutela jurisdicional efetiva conjugado com as
tendências de desburocratização do procedimento administrativo, e do processo
de contencioso administrativo conduziram à constatação da desatualização desta
figura.
Somos da opinião de que
qualquer alteração que facilite o acesso aos tribunais, contribuindo para a “desmistificação”
da tutela jurisdicional, consiste num importante plus para o estado de direito
democrático, sendo portanto de aplaudir medidas como esta.
Bibliografia:
Aroso de Almeida, Mário, “Manual de Processo Administrativo”, Almedina,
4ª edição.
Tomás Almas, nº 58212.
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