De acordo com a Resolução do Conselho de Ministros nº 89-A/2020, de 26 de outubro, que declarava a situação de calamidade em todo o território nacional continental, prevista na Lei de Bases da Proteção Civil [1] , na sequência da situação epidemiológica da COVID-19, foi proibida a circulação interconcelhia entre as 00h00 do dia 30 de outubro de 2020 e as 06h00 do dia 3 de novembro de 2020.
Neste sentido, foi apresentada pelo partido CHEGA uma intimação para proteção de Direitos, Liberdades e Garantias (DLG) junto do Tribunal Administrativo de Círculo (TAC) de Lisboa (que, por despacho, se considerou incompetente tendo por base a subalínea iii), da alínea a), do nº1, do artigo 24º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, remetendo os autos para o contencioso competente do Supremo Tribunal Administrativo) com fundamento na violação e limitação de direitos fundamentais constitucionalmente previstos tais como o direito de circulação (art. 44º, CRP), a liberdade de culto (art. 41º, CRP), o direito à família (art. 36º, nº6, CRP) e o direito à integridade física e moral (art. 25º, CRP). Constituem-se também como fundamento desta intimação a violação de princípios constitucionais como o princípio da dignidade da pessoa humana (art. 1º, CRP), o princípio da universalidade (art. 12º, CRP) e o princípio da igualdade (art. 13º, CRP). É ainda alegada uma inconstitucionalidade formal por violação dos artigos 18º e 165º da CRP que preveem reserva de lei quanto à restrição de DLG, sendo que o Governo só poderá legislar neste âmbito ao abrigo de uma lei de autorização legislativa (reserva relativa da Assembleia da República) ou na vigência de estado de exceção constitucional que lhe atribua as competências para tal. Por último, o requerente refere ainda a desproporcionalidade da medida restritiva por falta de “qualquer evidência técnica e/ou científica, de que a deslocação dos cidadãos para visitar os cemitérios [no dia 1 de novembro] são deslocações que levam, necessariamente à propagação desta ou de qualquer outra doença” [2].
Em primeiro lugar, vamos proceder a uma análise da figura da intimação para proteção de DLG e perceber qual a sua natureza enquanto forma de tutela de direitos fundamentais; e em segundo lugar, vamos averiguar a causa de improcedência da instância fundada em exceção dilatória por ilegitimidade de uma das partes (requerente).
Ora, a versão original da CRP não previa nenhum mecanismo especial de tutela de DLG. Só com a revisão constitucional de 1997 é que foi adotado o atual nº5 do art. 20º que, não sendo exequível per si, contempla a existência de procedimentos judiciais especiais de tutela efetiva destes direitos, permitindo assim ao legislador ordinário a criação desses mesmos mecanismos[3] podendo, segundo JORGE MIRANDA, existir duas variantes: 1) recurso para os tribunais judiciais sendo que “tratar-se-á, sobretudo, de defesa contra atos da Administração”; e 2) recurso para o Tribunal Constitucional “e, além da defesa contra atos da Administração, estarão as providências vocacionadas para abranger as próprias decisões judiciais quando inconstitucionais”[4] . Deste modo, em Portugal, não obstante a existência de uma instância de controlo concentrada da constitucionalidade (Tribunal Constitucional), a competência para conhecer das violações destes direitos fundamentais pode estar a cargo da jurisdição administrativa desde a criação da figura desta intimação com a entrada em vigor do novo CPTA[5].
No anteprojeto do novo CPTA, o nº1 do seu art. 114º (que deu origem ao atual art. 109º), falava somente numa providência para proteção de DLG “pessoais”, restringindo o objeto de aplicação desta figura. Ainda assim, o legislador não adotou essa expressão no art. 109º do CPTA, pelo que assumimos que, se o legislador não o fez, “tão-pouco o intérprete/aplicador deverá fazê-lo”[6] .
Por fim, suscita-se a questão de saber se a figura da intimação para proteção de DLG é abrangida pela cláusula de extensão do art. 17º da CRP tutelando, assim, não só os DLG previstos no Título II, como os de natureza análoga e, ainda, em caso afirmativo, se abrange os que advém da lei e do Direito Internacional. VIEIRA DE ANDRADE defende a inclusão da tutela dos “direitos subjetivos análogos aos expressamente qualificados como tal pela Constituição”[7] , mas somente nas situações em que estamos perante “uma posição jurídica subjetiva determinada a nível materialmente constitucional e referida de modo imediato e essencial à dignidade da pessoa humana”. CARLA AMADO GOMES concorda com a extensão aos DLG de natureza análoga não previstos no catálogo constitucional[8] . Contudo, já não é do entendimento da extensão a DLG que vão para além dos retirados do texto da Constituição, oferecendo vários argumentos, como por exemplo, “o alcance desmesurado que a intimação poderia revestir”, o que poderia levar ao “afogamento dos tribunais”[9] .
Desta forma, a intimação para proteção de DLG materializa-se numa forma de processo especial urgente, caracterizado pela subsidiariedade relativamente a qualquer procedimento cautelar previsto no art. 131º do CPTA; e pela indispensabilidade. Assim, a intimação prefere ao decretamento provisório da providência cautelar quando o segundo não seja possível ou suficiente para assegurar a tutela plena do direito[10] . Esta preferência caracteriza-se pelo seguinte: quer o procedimento cautelar quer a intimação, devido à sua natureza urgente, tramitam em processos sumários. A diferença está na decisão final. Enquanto que na providência cautelar é decretada uma decisão temporária que será substituída (regra geral) pela decisão definitiva da ação principal, na intimação a decisão é desde logo definitiva.
Cumpre, agora, verificar-se a exceção dilatória de ilegitimidade de uma das partes alegada pela entidade demandada (Presidência do Conselho de Ministros / Conselho de Ministros) que serviu de fundamento à decisão de improcedência da ação por parte do STA que constituindo um dos requisitos de inadmissão do pedido de intimação, em caso de verificação da exceção dilatória invocada pela entidade demandada ao abrigo da alínea e), do nº4, do art. 89º do CPTA, poderá ser o pedido recusado sendo o requerido absolvido da instância. Foi, então, alegado pela requerida uma ilegitimidade processual do lado ativo com fundamento na não titularidade dos direitos fundamentais invocados por parte do autor. Segundo MÁRIO AROSO DE ALMEIDA possui “legitimidade ativa quem alegue a titularidade de uma situação cuja conexão com o objeto da ação proposta o apresente como em condições de nela figurar como autor”[11] , acrescentando VIEIRA DE ANDRADE que, especificamente no caso da intimação para proteção de DLG, quem detém legitimidade para a requerer são os titulares dessas posições jurídicas subjetivas[12] .
Ora, no seguimento deste pensamento, podemos então constatar que, desta forma, não serão admitidas as figuras quer da ação pública quer da ação popular por, em ambos os casos, o requerente não deter a titularidade destas posições jurídicas subjetivas[13] . Temos, então, de verificar se é o requerente titular destas posições jurídicas.
De acordo com JORGE MIRANDA os partidos políticos são juridicamente associações e pessoas coletivas de Direito Constitucional. Por sua vez, MARCELO REBELO DE SOUSA entende estas figuras como associações privadas, embora com regime especial, sendo que GOMES CANOTILHO as descreve como associações privadas com funções constitucionais[14] . Em todo o caso, estamos perante pessoas coletivas com personalidade jurídica que, constitucionalmente, somente gozam dos direitos compatíveis com a sua natureza, ao abrigo do nº2, do art. 12º da CRP[15] , o que não é o caso dos direitos fundamentais invocados na intimação.
De todo o modo, se seguíssemos o pensamento de VIEIRA DE ANDRADE e admitíssemos a figura da ação popular nos casos da intimação para proteção de DLG, teríamos que recorrer ao nº2 do art. 9º do CPTA para averiguar os casos em que seria legítimo recorrer a este processo especial urgente, “independentemente de ter interesse pessoal na demanda”. Assim, articulando a interpretação desta norma com a dos arts. 2º e 3º da Lei nº 83/95, de 31 de agosto, que regula o Direito de Participação Procedimental e de Ação Popular, e admitindo a caracterização jurídica da requerente como uma associação, teríamos que verificar os três requisitos presentes no art. 3º do diploma mencionado supra: 1) personalidade jurídica, 2) inclusão expressa nas suas atribuições ou objetivos estatutários da defesa dos interesses em causa no tipo de ação que se trate e 3) não exercerem qualquer tipo de atividade profissional concorrente com empresas ou profissionais liberais. Assumindo ontologicamente a verificação dos números 1) e 3), cabe-nos verificar o cumprimento do número 2). Desta forma, o art. 2º dos Estatutos do Partido CHEGA prevê a defesa dos princípios do Estado de Direito Democrático e da Dignidade da Pessoa Humana, princípios constitucionais de base dos DLG tutelados por este instituto e invocados para proteção na presente intimação. Neste sentido, seria desadequada a improcedência da ação e consequente absolvição da instância.
[1] Aprovada pela Lei nº27/2006, de 3 de julho.
[2] Ac. STA de 31 de outubro de 2020.
[3] C. AMADO GOMES, Pretexto, Contexto e Texto da Intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, Lisboa, 2003, p.2.
[4] JORGE MIRANDA, Manual de Direito Constitucional IV, Coimbra, 2000, p.368.
[5] C. AMADO GOMES considera até que, anteriormente à entrada em vigor do novo CPTA, "a proteção de direitos fundamentais através de mecanismos processuais estruturalmente criados para esse efeito se reduzia essencialmente ao processo de Habeas Corpus" - Pretexto..., Lisboa, 2003, p.7.
[6] C. AMADO GOMES, Pretexto..., Lisboa, 2003, p.13.
[7] J. C. VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa (Lições), Coimbra, 2009, p.275. Neste sentido, M. AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, Coimbra, 2020, p.145.
[8] Ao contrário do que sucede no caso espanhol, em que a norma da alínea b), do nº1, do artigo 161º da Constituição Espanhola remete para um elenco taxativo de direitos fundamentais tutelados pelo recurso de amparo.
[9] C. AMADO GOMES, Pretexto..., Lisboa, 2003, p.13.
[10] C. AMADO GOMES, Pretexto..., Lisboa, 2003, p.20.
[11] M. AROSO DE ALMEIDA, Manual..., Coimbra, 2020, p.221.
[12] J. C. VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça..., Coimbra, 2009, p. 279.
[13] Neste sentido, C. AMADO GOMES, Pretexto..., Lisboa, 2003, p.18. contra J. C. VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça..., Coimbra, 2009, p. 279.
[14] GLAUCIO DE LIMA E CASTRO, Partidos políticos e princípio democrático - A seleção de candidatos a deputados federais, Lisboa, 2018, p.35.
[15] No que respeita à capacidade é respeitado o Princípios da Especialidade, na medida em que esta é adequada à persecução dos seus fins, nos termos do artigo 3º da Lei Orgânica nº2/2003, de 22 de agosto.
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