A figura dos contrainteressados no Contencioso Administrativo
I. O Código, apesar de
conter regras relativas aos elementos do processo, refere, de igual forma,
disposições alusivas aos pressupostos processuais. Enquanto matéria preliminar
do processo, os pressupostos são condições relevantes que têm de estar reunidas
para que o mesmo seja objeto de uma decisão de mérito da causa. Porém, esta designação é por vezes
ilusória dado que são pressupostos de uma decisão de mérito de um processo já
existente. Os pressupostos do Processo Civil, na maioria dos casos, são
aplicados no Processo Administrativo, dado a sua supletividade ao Processo Administrativo.
II: Os dois primeiros
pressupostos processuais, nos termos do artigo 8º-A CPTA referem-se à “personalidade”,
consistindo na suscetibilidade de ser parte em juízo e a “capacidade” de
estar por si, autonomamente, em juízo. Para além da legitimidade ativa e
passiva (no artigo 10º/1 - a contrapartida lógica do artigo 9º/1), tenta-se
objetivar os preceitos do art 10º/1 referindo-se “ titulares de interesses
contrapostos ao autor”. O CPTA
separa nitidamente estes sujeitos, como parte principal, referido no artº
10º/1, da própria intervenção de terceiros, nos termos do art 10º/10.
III. Estas considerações quanto às relações administrativas
frequentemente multipolares questionam-nos relativamente sobre o papel dos
contrainteressados, subdividindo-as em dois momentos.
Num primeiro momento, nos termos do artigo 78º/2) têm que se verificar
cumpridos certos pressupostos sob pena da mesma se revelar inepta, como dita o
artigo 80º/1 al b), traduzindo-se numa exceção dilatória por ilegitimidade,
patente nos termos do artigo 89º/4 al e). A não demanda dos contrainteressados,
por parte do autor, gera ilegitimidade, conduzindo à absolvição da instância. A
ação é improcedente, sendo necessário que o legislador delimite quem pode ser
demandado, evitando situações transbordantes de ilegitimidades por causa dos
demandados.
Num segundo momento, o CPTA referencia, expressamente, esta figura dos
contrainteressados, patente nos termos do artigo 57º e 68º/2 CPTA, inseridos no
âmbito da ação de impugnabilidade de ato administrativo e ação de condenação à
prática de ato administrativo, respetivamente. Neste tipo de ações, importa ver
se a Administração agiu ou não ilegalmente e se, consequentemente, anula o ato
ou se condena ou não a Administração à prática do ato recusado ou omitido.
Assim, são propostas ações contra a Administração Pública, referindo que devem “ser
obrigatoriamente demandados os contrainteressados”. A correta menção torna
impossível a que uma das partes se oponha à execução de uma determinada sentença.
Acontece que, nos dias de hoje, por vezes, torna-se impossível a identificação
de todos os sujeitos que estejam ligados minimamente com a parte da situação
que deseja levar a Tribunal.
II. Introdução
I. O acórdão, STA de 12 de novembro de 2015, Proc. nº 01018/15[1], trata
de uma ação de anulação, intentada pelo autor, A Lda (que tinha ficado em 6º
lugar), no TAF de Mirandela, contra o Município do Mogadouro, réu, que
adjudicou a empreitada de obra pública. É nestes termos que se torna importante
analisar esta figura: contrainteressados. As duas espécies de pessoas
mencionadas visam assegurar o cumprimento do princípio do contraditório (3º3
CPC), conferindo a referida legitimidade passiva a todos aqueles que possam ser
prejudicados por tal anulação. In casu, discute-se se o concorrente
classificado em 4º lugar, num concurso com vista à adjudicação de tal
empreitada, pode ser considerado contrainteressado ou co-interessado nesta
ação.
III. Contrainteressados: Densificação do conceito.
I. Citando o acórdão em análise, “a categoria de contrainteressado
decorrente do disposto do art.º 57.º do CPTA cabem duas espécies de pessoas (...)
e está indissociavelmente associado ao prejuízo que poderá advir da procedência
da ação impugnatória para todos aqueles que, de algum modo, estiveram
envolvidos na relação material controvertida”.
II. A interpretação do artigo 57º, desenvolvido no presente acórdão, está
pensado para situações muito restritas, admitindo situações que se encontram “
contra” o autor. Assim bem, trata-se de uma situação referida pelo Professor
Vieira de Andrade: “(nas) relações jurídicas multipolares, a verdadeira
contradição processual não se verifica entre o autor e a administração, mas
entre o autor e os contrainteressados[2].
Trata-se de compreender esta assintonia entre o conflito material e o conflito
formal ou processual. Estas são as relações jurídicas ditas multipolares.
III. A figura dos contrainteressados encontra a sua consagração legal
específica no contencioso administrativo, nos artigos 57º e 58º CPTA. Diz-nos
que, a par do autor do ato impugnado (neste caso, Câmara Municipal como Entidade
Adjudicante) devem ser demandados os titulares de interesses contrapostos aos
do mesmo, nos processos de impugnação dos atos administrativos (art 57º) e nos
processos de condenação à prática de atos administrativos (art 68º/2).
IV: Assim, a imposição do artigo 57º consagra um ónus de demanda dos contrainteressados, tratando-se de uma situação de litisconsórcio passivo necessário, situações em que, de um lado de uma das partes, neste caso passiva, há uma união, litisconsórcio necessário, formado neste caso pela administração pública e pelos contrainteressados sob pena de ilegitimidade passiva (art 154º e 155 CPTA). “Os Professores Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira referem que estes têm que ser “diretos” ou “legítimos”.
V. A ideia de contrainteressado passa pela verificação de dois requisitos, como veremos adiante e, neste sentido, de perceber a determinação deste conceito pelas variadas soluções apresentadas por posições tomadas pelo TAF de Mirandela, STA e TCA.
I. O TAF de Mirandela, entendia que todos os concorrentes deviam
ser demandados na qualidade de contrainteressados (caso em que todos os
concorrentes seriam contrainteressados). Segundo o STA, esta primeira solução
do TAF de Mirandela não seria relevante porque os concorrentes
qualificados piormente não veriam afetada a sua esfera jurídica. Neste caso, a
anulação do ato traduzir-se-ia, no fundo, numa convergência de interesses,
devido ao proveito que retirar-se-ia deste mero efeito anulatório.
II. Porém, o STA, com entendimentos opostos às soluções apresentadas,
veio a decidir que só o adjudicatário estaria na posição de contrainteressado.
Citando “ o titular da proposta classificada em 1º lugar e que foi objeto da
decisão de adjudicação, correspondente à entidade com quem irá celebrar o
contrato”. Toda esta problemática centra-se na “interposição do poder
estadual” mediante um procedimento concursal. A tomada de posição do STA não
foi totalmente acolhida dada a possibilidade da nova reclassificação poder
afetar a esfera jurídica dos titulares das propostas classificadas.
III. Embora a posição tomada pelo TAF, a controvérsia centra-se na
questão de admissibilidade de uma das oponentes do concurso em causa
(classificada em 4º lugar ocupar a posição de contrainteressada). Nesta medida,
o TCA Norte determinou que o contra interessado não seria só a adjudicatária do
referido concurso, mas todos os que tinham uma classificação melhor que o
impugnante. Significa isto que, todos os concorrentes posicionados do 1º ao 6º
lugar, deveriam ter sido demandados como contrainteressados (devido ao
interesse que todos teriam na anulação de tal ato).
Considerando estas soluções, anulando-se o ato, surgiam novas
possibilidades de se conseguir fazer valer novas propostas e, se possível,
preencher o primeiro lugar durante a fase de adjudicação. Mas a autora não
queria que os concorrentes posicionados em lugar inferior pudessem usufruir
deste ato anulatório. O entendimento é relativamente consensual no que diz
respeito a esta posição.
IV. Parece que, a priori, existe uma manifestação de um interesse fático na demanda da Administração como de quem tem interesse fático na manutenção do ato, embora não seja o que o artigo menciona. O legislador devia ter sido mais claro na redação deste artigo- torna-se difícil perceber quem tem o interesse legitimo na manutenção do ato- e, consecutivamente, de se saber quem são os contrainteressados. Segundo o Professor Vasco Pereira da Silva [3], “são verdadeiras partes no processo, sendo que a participação dos contrainteressados é fundamental porque ao alterarem a sentença , de igual forma, veem a sua esfera jurídica alterada”. Para além disto, admitir que as situações jurídicas substantivas afetam não só os principais interessados como todos os que apresentam um mínimo de conexão na relação material controvertida, passa por admitir que haja uma correspondência processual que as tutele. O Professor Mário Aroso de Almeida defende que contrainteressados são aqueles que veem a sua esfera jurídica alterada pela introdução de um ato na ordem jurídica. Os contrainteressados, na relação material controvertida, não são parte essencial porque, a par disto, podem existir outras pessoas que tenham um interesse atendível na manutenção do ato e que não cumpram este requisito, sendo a causa de não serem demandadas.
V. Importa diferenciar os interesses fáticos e interesses legalmente
protegidos. São fundamentalmente, os titulares de direitos ou interesses
legalmente protegidos, diretamente prejudicados pela eventual sentença que
venha a julgar o pedido procedente e os portadores de um interesse fático,
desde que esse interesse seja legítimo. Este interesse fático legítimo na
manutenção do ato significa atendível. Percebe-se que não é necessário que haja
a lesão de um direito subjetivo, nem que exista um interesse legalmente
protegido, bastando que seja atendível.
VI. Partindo de um ponto de vista pessoal, a posição seguida pelo STA torna-se
contraditória dado que a esfera jurídica destes tem de se mostrar beneficiada
pelo ato que se pretende impugnar, desde que se encontre ligado ao ato por
razões especiais e juridicamente tuteladas. Assim, se tal existir, atribui-se o
estatuto de contrainteressado. Contudo, a isto associa-se a ideia de risco
(associado a um juízo de prognose póstuma). Por um lado, ao anular-se ,
refazer-se-ia todos este processo, possibilitando o aparecimento ou não de
novas propostas com classificações melhores. Passa-se por um juízo prognose
póstuma incerto que confere legitimidade a todos aqueles que possam ser
prejudicados por tal anulação, assegurando-se não só o cumprimento do princípio
do contraditório bem nos termos do artº
3º/3 CPC.
VII. Em suma e a propósito dos contrainteressados, neste acórdão,
notamos que só o adjudicatário é que teria o mesmo interesse que o demandado,
diferente do autor. Neste sentido, contrainteressado é aquele se mostra
prejudicado com a procedência da anulação de tal ato. Assim, no acórdão, a
recorrente como tem o mesmo interesse da autora, simultaneamente, beneficiaria
com a anulação de tal ato, não podendo intervir no processo como
contrainteressada dado que o objetivo seria a impugnação do ato para que a
adjudicação não se verificasse.
Maria Inês Castelo Branco,
Nº de aluna: 60687, 4ºTA, subturma 4.
Webografia:
https://www.icjp.pt/sites/default/files/media/ebook_processoadministrativoii_isbn_actualizado_jan2012.pdf
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