Introdução
Importa
antes de mais, em primeiro lugar, realçar a importância que a figura dos
contrainteressados possui no contencioso administrativo português. Esta é uma
figura regulada no Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante,
CPTA), mais especificamente, nos seus artigos 57.º e 68.º/2, no que se refere
às ações de impugnação de atos administrativos, mas também como nos processos
de condenação à prática de atos administrativos[1]. Além destas duas
situações, o professor Mário Aroso de Almeida ainda refere que, pode ocorrer
uma situação de litisconsórcio necessário passivo em casos em que temos de
aplicar subsidiariamente o Código de Processo Civil (doravante, CPC), com a
aplicação subsidiária do 33.º CPC[2] [3].
Não
entrando, neste ponto, na noção de contrainteressados, é de realçar que, tal
como refere o professor Paulo Otero[4], a questão destes sujeitos
nos processos administrativos tem uma grande relevância, na medida em que, as
atuações administrativas possuem uma natureza multipolar ou plurilateral,
podendo vir a produzir efeitos sobre pessoas que não correspondem aos imediatos
destinatários das suas atuações. Na mesma linha posiciona-se o professor Mário
Aroso de Almeida, que apresenta como consequência desta atuação poligonal da
Administração, a afetação de interesses de um conjunto alargado de pessoas[5]. Uma vez que são afetados
interesses de outros sujeitos que não o autor e a Administração, deve ser
assegurado o direito de acesso à justiça, mas também o direito a uma tutela
jurisdicional efetiva, presentes nos artigos 20.º e 268.º/4 da Constituição da
República Portuguesa (doravante, CRP).
Ao
longo do tempo, a atuação administrativa tem ganho um pendor multilateral,
mesmo em situações de decisões individuais, decisões estas que, segundo o
professor Paulo Otero, têm ganho uma elevada dimensão social e, passando a
citar o mesmo, “(…) em termos que se pode falar num verdadeiro fenómeno de
efeito pulverizador de certo tipo de decisões”[6], uma vez que afeta
sujeitos que podem não ser considerados os destinatários diretos e imediatos da
sua atuação. Esta característica da multilateralidade é também referida pelo
professor Vasco Pereira da Silva, ao referir que uma das características da
moderna Administração Infraestrutural é, precisamente, esta dimensão
multilateral das suas formas de atuação[7].
Os
Contrainteressados
Como
referi na introdução a este post, a figura dos contrainteressados está muito
ligada ao instituto do litisconsórcio necessário passivo[8]. Importa referir neste
aspeto, que trata-se de um litisconsórcio necessário passivo, uma vez que, a
lei impõe a sua participação no processo, segundo os artigos 10.º/1, in fine,
57.º e 68.º/2 CPTA, realçando o termo “obrigatoriamente” utilizado nestes dois
últimos artigos, para se referir à obrigatoriedade de demandar os
contra-interessados.
O professor Paulo Otero ainda concretiza esta ligação a este instituto, defendendo que a participação no processo dos contrainteressados origina uma dupla situação de litisconsórcio necessário passivo[9]: 1) litisconsórcio necessário passivo entre a autoridade recorrida e os contrainteressados; 2) litisconsórcio necessário ativo passivo entre todos os contrainteressados, na medida em que a falta de chamamento de um ao processo gera ilegitimidade passiva.
No que toca ao primeiro ponto apresentado pelo professor Paulo Otero, alguma doutrina portuguesa não concorda. Podemos apontar, essencialmente, a opinião do professor Vieira de Andrade que defende que, não se trata de um litisconsórcio necessário passivo, mas sim de um “litisconsórcio quase-necessário”, argumentando que a decisão do processo pode produzir o seu efeito útil normal, mesmo que os contra-interessados não estejam presentes[10].
Além
do professor Vieira de Andrade, a questão da recondução da posição dos
contrainteressados a um litisconsórcio necessário passivo, é também muito
criticada pelo professor Francisco Paes Marques. O professor argumenta a sua
posição, com base no argumento de que os contrainteressados não fazem parte da
relação material controvertida, segundo o artigo 10.º/1 CPTA e pergunta-se:
como é que alguém é demandado se não pertence à relação material, na medida em
que a legitimidade afere-se no facto de as duas partes serem os sujeitos da
relação material controvertida[11]? Segundo o mesmo
professor, os contrainteressados estão, efetivamente, ligados à relação
material controvertida, no entanto, não estão incluídos na mesma relação[12]. Além disto, o mesmo
professor ainda sustenta que existe uma assimetria funcional entre a
Administração e os contrainteressados e que, uma vez que não integram a relação
material controvertida, a sua posição não está contida no objeto do processo, tornando
o instituto do litisconsórcio necessário desajustado, pois a sentença não
incide sobre as suas esferas jurídicas[13].
O
professor Mário Aroso de Almeida também questiona o enquadramento da figura dos
contrainteressados ao instituto do litisconsórcio necessário passivo,
argumentando que, o objeto dos processos de anulação de um ato administrativo
ou da prática de um ato administrativo considerado devido, define-se com base
na posição em que é colocada a Administração, sendo que a discussão em juízo concentra-se
em saber se a Administração agiu ou não de modo ilegal. No entanto, isto não
invalida a obrigatoriedade da sua citação no processo[14].
Além
da questão da sua recondução ao instituto do litisconsórcio necessário passivo (que
como já vimos, não é nada pacifico na doutrina), importa determinar agora os
critérios gerais para determinar o universo dos contrainteressados.
Observando
tanto o artigo 68.º/2 como o artigo 57.º do CPTA, podemos indicar que a lei
estabelece um núcleo do critério determinativo do que podemos considerar como
um contrainteressado. Assim, na linha do professor Paulo Otero, podemos falar
em duas ideias[15]:
a) Existência
de interesse de terceiros que podem ser prejudicados;
b) Que
esses terceiros sejam prejudicados pelo provimento do processos.
Deve-se
ter em conta que estes terceiros referidos são delimitados através da relação
material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo. Como
refere o professor Mário Aroso de Almeida, a lei (57.º e 68.º/2 CPTA), ao fazer
referência a este modo de delimitar o universo dos contrainteressados, tentou
com sucesso objetivizar a mesma operação[16]. Para o professor Vasco
Pereira da Silva, quando estes artigos fazem referência a quem o processo possa
diretamente prejudicar ou que tenham legitimo interesse na manutenção do ato ou
que o ato não seja praticado, está-se a referir aos sujeitos da principais da
relação jurídica titulares de posições jurídicas de vantagem conexas com a
Administração[17].
Assim,
e seguindo o professor Mário Aroso de Almeida, podemos definir o universo dos
contrainteressados como “(…) quem seja titular de verdadeiras situações
jurídicas subjetivas que a procedência da ação possa pôr em causa, em principio
como tal identificados no âmbito da concreta relação jurídica poligonal (…)[18], sendo que na prática, o
universo de contrainteressados é bem mais amplo que a lei refere nos seus
artigos 57.º e 68.º/2 CPTA.
Conclusão
Podemos
verificar que a questão do universo dos contrainteressados e a sua recondução ao
instituto do litisconsórcio necessário passivo não é unânime na doutrina
portuguesa. No entanto, apesar de esta discordância, principalmente na sua
recondução ao litisconsórcio necessário passivo, a verdade é que, como foi
referido, a figura dos contrainteressados têm ganho uma importância cada vez
maior no seio do Contencioso Administrativo, pois, como foi mencionado, vivemos
uma época em que a Administração Infraestrutural quando atua, atua de uma forma
multilateral afetando todo o tipo de sujeitos, que não apenas os autores do
processo em questão, devendo aqueles ter voz no mesmo processo, voz essa
consagrada a nível constitucional com o direito de acesso à justiça, mas também
o direito a uma tutela jurisdicional efetiva.
[1]
Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 4.ª ed.,
2020, p. 264.
[2]
Ibidem, pp. 263-264.
[3]
O exemplo apresentado pelo professor corresponde aos casos de ações de impugnação
de contratos propostas por terceiros em relação ao contrato.
[4]
Paulo Otero, in Os Contra-Interessados em contencioso administrativo:
fundamento, função e determinação do universo em recurso contencioso de acto
final de procedimento concursal, pp. 1075-1076.
[5]
Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 4.ª ed.,
2020, pp. 264-265.
[6]
Paulo Otero, in Os Contra-Interessados em contencioso administrativo:
fundamento, função e determinação do universo em recurso contencioso de acto
final de procedimento concursal, p. 1076.
[7] Vasco
Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise,
2.ª ed., 2013, p. 282.
[8] Mário
Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 4.ª ed., 2020, pp.
264.
[9]
Paulo Otero, in Os Contra-Interessados em contencioso administrativo:
fundamento, função e determinação do universo em recurso contencioso de acto
final de procedimento concursal, pp. 1078-1079.
[10] Vieira
de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 1999, p. 213.
[11]
Francisco Paes Marques, O estatuto processual dos contra-interessados nas
ações impugnatórias e de condenação à prática de ato administrativo, p. 29.
[12] Ibidem,
p. 29.
[13] Ibidem,
p. 32.
[14] Mário
Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 4.ª ed., 2020, p. 265.
[15]
Paulo Otero, in Os Contra-Interessados em contencioso administrativo:
fundamento, função e determinação do universo em recurso contencioso de acto
final de procedimento concursal, p. 1093.
[16] Mário
Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 4.ª ed., 2020, p.
265.
[17] Vasco
Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise,
2.ª ed., 2013, p. 286.
[18] Mário
Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 4.ª ed., 2020, p.
268.
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