A Legitimidade popular no Contencioso Administrativo Português

 -Introdução

A legitimidade é um pressuposto processual essencial em Direito Adjetivo, uma vez que se destina a determinar os sujeitos de um processo em face de um determinado objeto. Trata-se de um pressuposto relacional, visto que denota uma relação, conformada pelo legislador, que pode ser levada a juízo. Explicitando, as partes são consideradas legítimas face a um determinado objeto se se demonstrar que cumprem as exigências quanto à ligação a esse objeto. O pressuposto em apreço encontra-se previsto tanto no Direito Processual Civil como no Contencioso Administrativo, não nos sendo possível deixar de recordar a regra geral que determina a legitimidade ativa e que encontra respaldo legal no artigo 9º, do CPTA, e no artigo 30º, do CPC. A legitimidade afere-se pela alegação que um sujeito jurídico faça de que é “parte na relação material controvertida” (atente-se à sua dimensão relacional).

Tendo já mencionado a noção clássica de legitimidade processual ativa na teoria do processo, cumpre destacar um outro conceito de legitimidade, pela referência à possibilidade de o autor utilizar quaisquer meios processuais para a “defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos”, tais como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais, assim como para promover a execução das correspondentes decisões jurisdicionais”. A legitimidade, para efeitos do nº2 do artigo 9º, consiste na alegação pelo autor da defesa de “valores e bens consititucionalmente protegidos”. Como refere o Professor DOMINGOS FARINHO, são estes valores e bens com proteção constitucional que permitem compreender este tipo de legitimidade (legitimidade popular). O nº2 do artigo refere-se a uma classe específica de bens, bens que não podem ser referidos apenas a um sujeito, mas que podem ser, a priori, aproveitados por um grupo maior ou menor, de acordo com as características do bem e os requisitos jurídicos da imputação. O catálogo de bens constitucionalmente protegidos surge no 9º, nº2, em razão da importância comunitária que a Constituição lhes atribui e pela sua aptidão para serem aproveitados por quaisquer sujeitos, de modo concorrente e não por um uso exclusivo. 

De modo a interpretar o artigo 9º, nº2, é essencial atender à locução “Independentemente de ter interesse pessoal na demanda”. Mesmo que o autor pudesse recorrer à legitimidade do nº1 do artigo 9º, do CPTA, o legislador vem permitir, por intermédio da titularidade de uma posição jurídica que tenha como objeto o tipo de bens referidos no nº2, que os autores invoquem a legitimidade processual do nº2. A disposição genérica do artigo 9º, nº1, deve ser interpretada como uma exceção e não como uma regra. 

-Cordão umbilical entre a Constituição e a legitimidade popular

Para um melhor enquadramento da legitimidade popular, importa atentar ao disposto no artigo 52º, nº3, da CRP, que trata da figura da ação popular, inserida no catálogo de direitos, liberdade e garantias, enquanto direito de participação política. As principais características do direito de ação popular que se podem inferir do artigo em análise são o de corresponder a um direito atribuído a pessoas singulares e coletivas, sendo que estas últimas veem o objeto do seu direito circunscrito à defesa “dos interesses em causa”, que até foi transposto (ampliado para abranger as fundações) para o 9º, nº2, do CPTA, onde pode ler-se “associações e fundações defensoras dos interesses em causa”; trata-se de um direito fundamental que exige desenvolvimento através de lei ordinária, por remissão expressa do texto constitucional e corresponde a um direito a uma qualificação processual especial de qualquer tipo de tutela judicial disponível e não de uma forma processual. Sintetizando, o direito de ação popular é uma modalidade especial do direito de acesso aos tribunais previsto no artigo 20º, nº1, da CRP. Para além do exposto, o direito de ação popular serve para tutelar, por referência aos exemplos das alíneas a) e b), do nº3 do artigo 52º e, sem prejuízo de desenvolvimentos conduzidos pelo legislador ordinário, a uma multiplicidade de situações jurídicas atinentes a interesses supra-individuais, incluindo os “bens do Estado, das Regiões Autónomas e da autarquias locais”, assim como situações individuais decorrentes da violação dos mencionados interesses supra-individuais.

A natureza jurídica do direito de ação popular exige alguns esclarecimentos, na medida em que o “acento tónico da tutela se desloca necessariamente das pessoas dos interessados para o próprio bem: a integridade deste último é condição necessária e suficiente da defesa daqueles. O círculo de interessados, o referente de todos só pode ser definido em razão do próprio bem, mais exatamente da possibilidade de o gozar” (cf. Professores JORGE MIRANDA e PEDRO MACHETE). Para além do facto de a ratio da tutela constitucional não exigir nem permitir outra delimitação subjetiva, a Constituição refere-se a dois tipos distintos de bens, também presentes no artigo 9º, nº2, do CPTA. De um lado existem os “bens jurídicos indivisíveis e insuscetíveis de apropriação individual” (cf.alínea a) do nº3 do artigo 52º) e do outro bens públicos (cf.alínea b) do nº3 do mesmo artigo). A Constituição reconhece a todos interesses difusos, dado que os bens pertencem à comunidade política, não são passíveis de divisão nem de apropriação exclusiva. Pelo exposto, verificamos que há um contributo assinalável da conformação constitucional do direito de ação popular. A legitimidade popular é, nos termos da CRP, enquanto pressuposto processual, um conceito relacional que visa identificar e qualificar um sujeito jurídico como autor legítimo de uma ação judicial, com o ónus de alegar a necessidade de tutela de bens de fruição supra-individual.

-Lei de Participação Procedimental e de Ação Popular

O legislador aprovou a Lei nº85/95, de 31 de agosto, que diz respeito ao direito de participação procedimental e de ação popular. No que concerne à LPPAP é possível destacar o seu caráter precursor, pois correspondeu ao primeiro instrumento legislativo concretizado do direito constitucional previsto no nº3 do artigo 52º, da CRP. Importa analisá-la, tendo em conta o escopo prosseguido: a legitimidade popular processual administrativa. O artigo 2º, nº1, da LPPAP, fixa um catálogo de bens suscetíveis de tutela por intermédio da ação popular semelhante ao que se encontra no texto constitucional, composto igualmente por bens comunitários de fruição difusa e por bens públicos. Contudo, esta disposição é afastada, por força de disposição especial, correspondente ao artigo 9º, nº2, do CPTA, que contém um catálogo mais alargado de matérias. O nº1 deste preceito reconhece ainda a titularidade do direito de ação popular em termos mais restritos do que os da CRP e do CPTA. A disposição do CPTA prefere, de qualquer maneira, assegurando-se a conformidade constitucional. O artigo 9º, nº2, quando refere nos “termos previstos na lei”, essa remissão deve entender-se que os poderes de propositura e intervenção processual aí previstos serão exercidos nos casos e observando, para além das regras gerais, as regras específicas de tramitação e sobre decisão judicial que resultam da Lei nº83/95 ( artigos 2º e 3º, 13º e ss). 

-A Legitimidade popular no CPTA

A legitimidade popular no CPTA deve proceder a uma distinção entre duas modalidades de legitimidade popular, tendo em conta o critério do tipo de interesses que se visa tutelar. Para além da modalidade encontrada na CRP, de uma legitimidade popular para a tutela de interesses supra-individuais, concretizada na LPPAP, cumpre destacar uma segunda modalidade, prevista no artigo 55º, nº2, do CPTA, que não se encontra sujeita à LPPAP. Trata-se de uma legitimidade popular que parece originar uma ação pública para a tutela da legalidade objetiva (esta segunda modalidade é a herdeira direta da ação popular corretiva, dita também local ou autárquica, daí que a Professora CARLA AMADO GOMES apelide esta segunda modalidade de direito de ação “de ação pública particular autárquica”). 

Afigura-se fundamental recordar que nem a ação popular nem a ação pública são formas processuais, mas modos de qualificar formas processuais. No caso da ação popular visa-se permitir uma intervenção uti cives e não uti singuli e em relação à ação pública procura-se permitir a intervenção de um ente representante do Estado, em regra, o Ministério Público, na medida em que tem por fim a prossecução da legalidade objetiva. Na situação do nº2 do artigo 55º, do CPTA, o autor surge como membro de uma dada circunscrição jurídico-política a defender a legalidade. Inevitavelmente que se avulta uma questão que se prende com a (im)possibilidade de a legalidade ser qualificada como um interesse de que os cidadãos ou entidades coletivas possam ser titulares. De acordo com o Professor DOMINGOS FARINHO, a resposta a esta pergunta deve ser negativa em termos gerais, dado que “tal admissão levaria a que todos os cidadãos dispusessem de legitimidade para intentar qualquer ação, desde que invocassem a tutela da legalidade objetiva”. Note-se, não obstante, que o propósito de toda a legitimidade popular processual administrativa é o de permitir a cidadãos e a certas entidades coletivas defender a legalidade da atuação administrativa em certos domínios materiais específicos, como os que se encontram enumerados no nº2 do artigo 9º, do CPTA. A legitimidade prevista no artigo 55º, nº2, é conferida aos sujeitos jurídicos em função da sua qualidade de “eleitores”, em função de um título de participação cívica. 

 

-Interesses em causa na legitimidade processual administrativa

O critério de determinação da legitimidade popular deve ser o da tutela de interesses supra-individuais, já que parece resultar da análise realizada no quadro legal da legitimidade popular que a divisão prescrita pelo legislador é entre interesses individuais e interesses supra-individuais. Os bens referidos no artigo 9º, nº2, do CPTA, permitem uma tutela supra-individual, devendo o autor alegar que pretende uma tutela judicial para certo bem supra-individual aí previsto, tendo o ónus de demonstrar que o objeto da ação (popular) contende com um bem supra-individual. A apreciação da ligação entre objeto da ação e necessidade de tutela para um bem supra-individual encontra-se na disposição do tribunal, que deve averiguar se a tutela requerida pelo autor visa assegurar a integridade do bem em causa, nos termos constitucionais e legais (LPPAP e CPTA). Esta análise pressupõe a interpretação da natureza supra-individual dos bens em causa, já que o autor não solicita a tutela a nível individual, mas enquanto representante de uma comunidade jurídico-política, pretendendo salvaguardar certo bem comum. O Tribunal não pode extravasar as suas atribuições para efeitos de determinação da legitimidade popular processual, o que se traduz no dever de não procurar determinar se o bem em causa afeta de alguma forma a esfera jurídica do autor (cabe ao autor alegar essa lesão, se o entender) nem deve procurar saber se o bem afeta uma larga porção ou a totalidade da comunidade. O Tribunal deve determinar se o bem em causa é afetado de modo ilegal pela atuação da Administração, devendo reconhecer legitimidade popular ao autor pela simples circunstância de o bem em causa poder ser lesado pela Administração (condição suficiente), mesmo que não sofra qualquer lesão. 

Simplificando, a legitimidade popular convoca um controlo judicial, que se consubstancia num juízo de apreciação do objeto do processo, que não pode de forma alguma envolver uma subjetivação dos interesses do autor. Se tal sucedesse, correr-se-ia o risco de o autor deixar de poder invocar uma legitimidade popular, passando a invocar uma legitimidade individual, o que desvirtua totalmente este tipo de legitimidade. Tal como destaca o Professor DOMINGOS FARINHO, se o objeto da tutela judicial requerida disser respeito a um bem supra-individual previsto no artigo 52º, nº3, da CRP, ou no nº2 do artigo 9º, do CPTA, a legitimidade popular foi adequadamente alegada. Se as normas em análise fossem alvo de uma interpretação a propender para uma subjetivação dos interesses do autor, "em breve se cairia num fragmentário casuísmo jurisprudencial, sinónimo de discricionariedade do juiz na admissão da ação popular” (cf. Professor SÉRVULO CORREIA).

-Categorias de sujeitos passíveis de invocarem legitimidade popular

Por fim, cumpre analisar as categorias de sujeitos que, nos termos da lei, se encontram numa situação em que lhes é permitido invocar a legitimidade popular. O artigo 55º, nº2, do CPTA, não cria grandes dúvidas no que toca à relação entre o autor, que se determina pela “circunscrição onde se encontre recenseado”, e o objeto do processo, “decisões e deliberações adotadas por órgãos das autarquias locais (…) assim como das entidades instituídas por autarquias locais ou que destas dependam. Este artigo não suscita óbices quanto às categorias de sujeitos que podem invocar a legitimidade popular, uma vez que associa os autores à defesa da legalidade autárquica. Todavia, nos demais casos sujeitos ao artigo 9º, nº2, levantam-se alguns problemas de articulação que dificultam a aferição da legitimidade popular, o que leva a casos de absolvição da instância por parte dos tribunais de potenciais ações populares administrativas. O nº2 suscita dúvidas, uma vez que faz referência a quatro categorias de sujeitos, designadamente a pessoas singulares (“qualquer pessoa”), associações e fundações, autarquias locais e Ministério Público. No que toca às pessoas singulares, a razão de ser da legitimidade popular prende-se com a defesa de interesses supra-individuais, apontados supra. Em relação às “associações e fundações defensoras dos interesses em causa” é de assinalar a função desempenhada de representação dos titulares dos interesses em causa, através de uma delimitação alcançada pelo princípio da especialidade. Resta-nos proferir algumas considerações a respeito do Ministério Público (doravante MP) e das autarquias locais. No que concerne ao MP não está em causa, desde já pela natureza da magistratura, uma legitimidade popular, mas pública (defesa da legalidade objetiva). Importa mencionar que os bens que merecem tutela são os mesmos, já que correspondem a bens comuns (da comunidade), que são objeto de um interesse geral, ainda que os títulos de imputação sejam diferentes. O caso das autarquias, segundo o Professor DOMINGOS FARINHO, não é tão linear; no entanto, não deve merecer tratamento distinto. Cumpre apurar se as as autarquias locais podem ser titulares dos interesses previstos no artigo em apreço, não como interesses públicos, mas como interesses difusos. As autarquias locais não são membros da comunidade política, mas uma sua emanação representativa e, por este motivo, quanto aos bens protegidos constitucionalmente não podem ser titulares de interesses difusos, mas apenas de interesses públicos (as autarquias locais têm um interesse público na proteção dos bens referidos no nº2 do artigo 9º, do CPTA), sendo a sua legitimidade processual ativa pública. 

Bibliografia

AROSO de ALMEIDA, Mário, Manual de Processo Administrativo, 4ª Edição, 2020

FARINHO, Domingos, A legitimidade popular no contencioso administrativo português, in Comentários à Legislação Processual Administrativa, Volume I, 5ªEdição, 2020

Cláudia Marques

Nº58618