Comentário ao Acórdão do Supremo Tribunal de Administrativo de 26 de Abril de 2008 proferida no âmbito do processo nº 743/07-12
Suspensão e flexibilização do prazo nos termos do art.º59/4 CPTA
Introdução:
O acórdão do STA de 16 de Abril de 2008 no âmbito do processo 743/07-12, onde consta como recorrente o João Alexandre Monteiro Silva Antunes, como recorrido Instituto de Higiene e Medicina Tropical – Universidade Nove de Lisboa e, como relator Exm.˚ Sr. Cons.˚ Dr. Prolíbio Henriques, faz pronúncia acerca da admissibilidade do recurso interposto pelo autor, se o mesmo beneficiava da suspensão e flexibilização da eficácia de impugnação de atos administrativos nos termos do art.59º/4 CPTA. O autor instaurou um processo pedindo a anulação da deliberação feita pela Secção Disciplinar do Senado da Universidade Nova de Lisboa que lhe aplicou uma pena disciplinar de 120 dias de suspensão sem vencimento, por caducidade de direito de ação, absolvendo assim o réu da instância, sentença proferida na primeira instância e, na qual o auto recorre sendo-lhe negado o provimento de recurso jurisdicional por acórdão do Tribunal Administrativo Sul, com efeito, mais do que análise da Autonomia das Universidades na aplicação das penas disciplinares ao seus docentes, alunos, funcionários, aos seus agentes em geral, é o autor recorrer, chamando o Supremo Tribunal Administrativo a conceder-lhe a revista da ação e revogar o acórdão recorrido tendo em conta a validade do direito material aplicável à Impugnação Contenciosa quanto a suspensão e flexibilização do prazo nos termos do art.59º/4 CPTA, sendo que o mesmo poderia ser desculpável nos termos do art.58º/3 alíneas a) e b) tendo em conta a ambiguidade diretamente resultante do quadro normativo aplicável, assim como pode ser agravada por indicação errada contida na notificação do ato.
O Acórdão:
João Alexandre Monteiro Silva Antunes instaurou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra ação administrativa especial pedindo anulação da deliberação da Seção Disciplinar do Senado da Universidade Nova de Lisboa que lhe aplicou uma pena de 120 dias de suspensão sem vencimento. TAF de Sintra absolveu a entidade pública demandada por caducidade do direito de ação do autor ora recorrente. Esta decisão, foi mantida em íntegra pela 2º instância TCA Sul com os seguintes fundamentos: o ato impugnado foi notificado em 3 de Outubro de 2005 e a ação deu entrada no tribunal em 11 de Abril de 2006, portanto, já havia esgotado 3 meses do prazo para a propositura da ação contado a partir da notificação nos termos do art.50º/4/b) do CPTA; a impugnação administrativa que o autor interpôs em 13 de Outubro de 2005, para o Ministro da Ciência Tecnologia e Ensino Superior não suspende o prazo para a impugnação contenciosa nos termos previstos no art.59º/4 CPTA, porque a suspensão do prazo da impugnação contenciosa não pode operar se a Administração não estiver constituída no dever legal de decidir a impugnação, as universidades são pessoas coletivas de direito público que gozam de autonomia estatutária, cientifica, pedagógica, administrativa, financeira e disciplinar (arts.76º/2 CRP, art.3º/1 LAU nº 108/88 de 24.9) e que portanto, não estão sujeitas ao poder de direção do Governo numa relação de natureza hierárquica, visto que o recurso previsto nos termos do art.75º do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local é um recurso hierárquico e não tutelar e, que do art.3º LAU dispõe que “das penas aplicadas ao abrigo da autonomia disciplinar há sempre direito de recurso nos termos da lei” e a matéria disciplinar não se encontra no elenco de competências da instancia tutelar fixado no art.28º/2 do mesmo diploma legal, sendo assim, não existindo qualquer disposição legal que preveja que do ato que aplicou uma pena, no âmbito do processo disciplinar, cabe recurso tutelar para o membro de Governo que tutela Ensino Superior o recurso em questão é legalmente inadmissível, logo, o recurso imposto para o Ministro da Ciência não constitui o membro de Governo no dever legal de decidir e. consequentemente, não suspendeu o prazo de impugnação de contenciosa.
O autor discorda da decisão, por duas razões essenciais, a primeira é que na sua ótica, “a interpretação das várias normas legais que regulam a autonomia das universidades e o estatuto do funcionamento público não revela inequivocamente, a inadmissibilidade de recurso tutelar sobre a decisão disciplinar do tipo da presente nos autos”. O autor argumenta o seguinte, que da LAU, retira-se uma remissão para o Estatuto Disciplinar, dada a existência de regime especial, o que significa a admissibilidade do recurso hierárquico referido no Estatuto Disciplinar, a própria LAU ao determinar que compete a instância tutelar, conhecer e decidir dos recursos cuja a interposição esteja prevista em disposição legal expressa, bem como, ao determinar que das penas aplicadas ao abrigo da autonomia estatutária há sempre recurso, nos termos da lei, determina, exatamente, que não obstante a autonomia disciplinar da Universidades de punir disciplinarmente docentes, investigadores e funcionários, da decisão de punição cabem os recursos previstos na lei geral, seja o Estatuto Disciplinar que prevê a admissibilidade de recurso hierárquico e contencioso da decisão proferida em processo disciplinar, a não ser assim, estar-se-ia a consagrar uma gritante discriminação entre os trabalhadores da administração pública permitindo-se a uns garantias e a outros não, no CPA, para que o recurso tutelar seja admissível é preciso que o órgão de tutela de uma pessoa coletiva tenha, por força de lei expressa, competência revogatória em relação ao atos de outra pessoa coletiva, ora, se quanto aos demais poderes ínsitos na autonomia da Universidades, tal disposição expressa não existe, considerando a cronologia de ambos os diplomas e a falta de revogação expressa de um dos artigos do Estatuto Disciplinar quanto ao funcionários da Universidades, a manutenção do teor do mesmo apenas resultará na afirmação da previsão de tal tipo de recurso gracioso, independentemente da autonomia decorrente da LAU.
E, o segundo, é a de que a decisão judicial está errada, “interposição do recuso hierárquico erroneamente indicado, pois que de recurso tutelar se trata, suspendeu o recurso contencioso”. O autor defende o seguinte: tradicionalmente o prazo para impugnação contenciosa continuava a decorrer na situações de recursos hierárquicos facultativos, com o novo regime, resulta pacifico a não obrigatoriedade do recurso hierárquico, mas também, que a ele pode o particular recorrer sem que veja o seu direito de recurso contencioso ser atingido ou diminuído pelo exercício de tal faculdade, através da suspensão do prazo de impugnação contenciosa vertida no artigo 59º CPTA, resulta de tal dispositivo que a utilização de meios de impugnação suspende SEMPRE o prazo para a impugnação contenciosa do ato visado o qual retomará o seu curso após a notificação da decisão ou o decurso do prazo para tal efeito, a lei não distingue tal efeito suspensivo das impugnações por reclamação ou recurso hierárquico ou tutelar" e o "novel artigo 59º/4 do CPTA, para efeitos da suspensão do prazo, não discrimina os recursos rejeitados, ou previsivelmente rejeitáveis, dos demais interpostos que tenham obtido outro tipo de decisão, mal seria que assim não fosse pois que a verificação dessa condição apenas é possível a posterior, ou seja, depois do órgão para o qual se recorreu proferir um juízo ainda que circunscrito à formalidade do ato, sobre a pretensão do particular.
Posto isto, há que apreciar a outra questão posta ao STA: Falou-se do problema de saber se, no caso concreto, o recorrente reunia, ou não, os pressupostos legais para beneficiar do regime estatuído no artigo 58º, n.º 4, alínea b) do CPTA, que permite a impugnação de atos administrativos anuláveis, para além do referido prazo de 3 meses.
Sobre a questão o tribunal a quo emitiu a seguinte pronúncia:
"O ora Autor foi notificado por ofício datado de 30 de Setembro de 2005, subscrito pelo Reitor da Universidade Nova de Lisboa, recebido em 3 de Outubro de 2005, da deliberação da Secção Disciplinar do Senado da Universidade Nova de Lisboa, aqui impugnada dos factos provados).
Pelo mesmo ofício foi, ainda, notificado do seguinte:
(...) nos termos do n.º 3 do art.º 75º do Decreto-Lei n.º 24/84 de 16.06 cabe recurso hierárquico da aplicação desta pena.
No entanto, na sequência da Circular n.º 2003/59 de 9.06.2003, é orientação atual do Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior (MCTES) nos termos do despacho de 7.04.2003 de Sua Excelência o Ministro da Ciência e do Ensino Superior que:
"Não são suscetíveis de recurso (hierárquico ou tutelar) para o Ministério da Ciência e do Ensino Superior as decisões tomadas em matéria disciplinar e de seleção ou recrutamento de pessoal (...)
São suscetíveis de recurso contencioso direto as decisões tomadas em procedimento disciplinar e em matéria de recrutamento e seleção de pessoal"
Nestes termos e, atenta a referida circular, o ato ora notificado é passível de recurso contencioso direto a interpor para o tribunal competente.
Em face da discrepância verificada e, pretendendo V. Exa. impugnar o ato ora notificado, deverá para tal solicitar o aconselhamento de um Advogado, com vista a optar pelo meio idóneo para o referido efeito.
Ou seja, no caso em apreço, o ora Autor tinha ao seu dispor todos os elementos que lhe permitiam, em tempo útil, tomar uma posição esclarecida.
Embora defendendo o entendimento de que o recurso hierárquico por si interposto era legalmente admissível e suspendia o prazo de impugnação contenciosa, era exigível que (sabendo que esse não era o entendimento da entidade pública demandada e da entidade para a qual interpôs o recurso, e podendo saber que esse não era, também, o entendimento da maioria da jurisprudência) à cautela, procedesse à tempestiva impugnação contenciosa do ato na pendência da impugnação administrativa (possibilidade expressamente prevista no n.º 5 do artigo 59º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos).
Na verdade, não é o facto de uma questão não colher entendimento pacífico, na jurisprudência ou na doutrina, o que acontece em inúmeras situações, que pode justificar a apresentação intempestiva duma petição inicial.
O atraso só pode ser considerado desculpável se o interessado, face à ambiguidade do quadro normativo, não conhece os elementos que lhe permitam aferir da tempestividade da interposição da Acão.
Em conclusão, no caso concreto, perante a informação de que o Autor dispunha, era exigível a apresentação tempestiva da petição, não podendo o atraso ser considerado desculpável»
O recorrente discorda alegando, em síntese que:
(i) a notificação do ato é, ela própria, ambígua, admitindo o autor do ato impugnado, a hipótese de dois caminhos e constitui um índice da ambiguidade do quadro normativo aplicável;
(ii) a discrepância dos regimes jurídicos em presença, isto é, o confronto do DL 24/84 de 16.01 e a Lei n.º 108/88, de 24.09, não permite apurar com clareza necessária a possibilidade de recurso hierárquico para o MCTES, dos atos punitivos proferidos pelo Senado da UNL;
(iii) "outro fator de ambiguidade do quadro normativo aplicável, é o facto de o artigo 59º, n.º 4 do CPTA admitir o efeito suspensivo de prazos contenciosos, através da utilização de qualquer meio de impugnação administrativa, bastando uma decisão da Administração para que o prazo de impugnação seja retomado, o que não acontecia até então, criando desta forma dificuldades de interpretação sobre os efeitos dos recursos hierárquicos em confronto com o regime vigente antes da entrada em vigor do novo CPTA";
(iv) e, citando Mário Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, I, p. 385 considera que "ficam abrangidos pelo conceito legal as dificuldades que existam quer na busca e fixação das leis aplicáveis (...) quer na sua interpretação e aplicação (na subsunção dos factos na previsão legal, por exemplo".
Ora, pela avaliação que se fez, à luz do princípio do favorecimento das pronúncias de mérito, ou pro actione (art.º 7º) e considerando que no âmbito de aplicação do preceito cabe o quadro normativo processual (vide, neste sentido, Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in «Código de Processo Nos Tribunais Administrativos, I, p. 385) se levou a concluir que, no caso concreto em apreciação, o recorrente deve beneficiar do prazo mais alargado, até um ano, previsto no sobredito preceito e que não estava ainda cumprido à data da apresentação em juízo da presente ação.
É certo que o interessado não teve dificuldade em identificar os diplomas legais reguladores - Estatuto Disciplinar, LAU e CPTA- nem em tomar posição esclarecida de discordância com a decisão punitiva. Também não lhe foi difícil, seguramente, até porque ela lhe foi indicada pela notificação, isolar a questão processualmente controversa - ato sujeito, ou não, a prévia impugnação administrativa obrigatória - determinante de efeitos diversos, consoante a posição que sobre ela tomasse, quanto à eleição do ato impugnável (a deliberação punitiva do Senado ou a decisão do Ministro sobre a impugnação administrativa), quanto à imediata ou mediata impugnação contenciosa e quanto à suspensão do prazo de impugnação contenciosa por força da impugnação administrativa junto do Ministro da tutela.
Porém, a despeito de tudo isso, considerou STA que a escolha do adequado caminho reativo, nas circunstâncias do caso concreto, lhe foi particularmente dificultada, desde logo, pela grande imprecisão do quadro normativo em causa, característica que este acórdão, em si mesmo, evidencia, pelo esforço interpretativo e justificativo que teve de desenvolver, nos pontos anteriores, para dar resposta às perplexidades que, neste âmbito se suscitam.
Depois, pelo comportamento da Administração. Esta através da notificação do ato, não indicou, com clareza, ao interessado, se da decisão punitiva cabia, ou não, recurso para o Ministro da Ciência e do Ensino Superior. Terminou a convidá-lo a "solicitar o aconselhamento de um advogado, com vista a optar pelo meio idóneo para o referido efeito". Deu, assim, mostras de que o regime legal é fonte de perplexidade também para ela própria. Ora, esta conduta, de informação dubitativa é inadmissível face ao disposto no art.º 68º/1/c) do CPA e, em vez de esclarecer, contribuiu para adensar a dúvida no espírito do administrado e aumentar a sua dificuldade na escolha de como, quando e porque meios reagir contra o ato que o afetava. Razão pela qual, nas particulares circunstâncias do caso concreto, tal conduta concorreu para o erro do administrado e que, por consequência, para efeitos de flexibilização do prazo de impugnação, é enquadrável no disposto na alínea a) do n.º 4 do art.º 58º do CPA.
STA entende ainda que, no contexto descrito, não há indícios de que o caminho impugnatório seguido pelo recorrente tenha relevado de uma atitude desleixada e/ou de pertinácia no erro, por esclarecida persistência em não seguir a indicação da Administração.
Neste quadro, ao abrigo do disposto no art.58º /4, alíneas a) e b) do CPTA, considera, ser desculpável a errada opção do recorrente de lançar mão da impugnação administrativa prévia para o Ministro da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior e, por consequência, ser igualmente desculpável o atraso na apresentação da presente ação administrativa especial.
Síntese da matéria relevante- Conclusão
Observando as normas do CPTA, elas em termos gerais, não exigem que os atos administrativos tenham sido objeto de uma prévia impugnação administrativa para que possam ser objeto de uma impugnação contenciosa. Das soluções consagradas nos artigos 51º e 59º/2 e /4 decorre, de que a regra a prévia utilização de vias de impugnação administrativa não é necessária para aceder à via contenciosa. E, que, portanto, não é necessário, para haver interesse processual no recurso á impugnação perante os tribunais administrativos, que o autor demonstre ter tentado infrutiferamente obter remoção do ato que considera ilegal por via extrajudicial. Portanto, tem sempre de se verificar casuisticamente se existe uma qualquer previsão legal, contida em legislação especial, que imponha uma impugnação administrativa prévia da qual irá depender a impugnação contenciosa de um determinado ato. Assim, sempre que esteja previsto em lei especial que s prévia utilização e uma impugnação administrativa é necessária para se poder proceder à impugnação jurisdicional de certo tipo de ato administrativo, aquela impugnação tem, de ser utilizada dentro do prazo para efeito estabelecido, sob pena de preclusão do acesso aos tribunais. A lei especial institui, na verdade, nesse caso, um requisito adicional, que vem acrescer aos demais, decorrentes da lei geral, do qual depende a impugnação jurisdicional desse tipo específico do ato administrativo: pressuposto processual da prévia utilização de impugnação administrativa necessária.
Não obstante, como nota JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE existem vantagens a assinalar na utilização de reclamações e recursos administrativos necessários na justa medida em que «os meios de impugnação administrativa, quando a lei os considere “necessários”, suspendem a eficácia do ato (não havendo que necessidade nem ónus de pedir a respetiva suspensão), são informais (e, portanto, de fácil, barata e rápida interposição) e proporcionam diversas vantagens práticas, incluindo a de obrigar uma autoridade administrativa mais qualificada a pronunciar-se sobre o caso, para além de, estando sujeitas a decisão em prazo curto, até facilitarem (sobretudo para os “pessimistas”) a preparação da petição da Acão e do pedido de suspensão judicial da eficácia, permitindo que sejam apresentadas logo que o ato se torne eficaz, se a impugnação não tiver êxito.»
Nos casos em que não foi formalmente revogada a legislação que previa os recursos hierárquicos necessários, mas o serviço em causa foi destacado da hierarquia na qual estava inserido e dotado de personalidade jurídica própria, deve, no entanto, entender-se que aquela legislação foi tacitamente revogada, pelo que deixou de existir a impugnação administrativa necessária nela prevista. Mas, se o interessado, induzido em erro (como é o caso supra relatado) tiver utilizado a impugnação administrativa na compreensível convicção de que ela era de utilização necessária, o direito à tutela jurisdicional efetiva, que inspira o art.7º, não pode deixar de exigir que a impugnação contenciosa seja admitida fora de prazo através da aplicação ao caso do regime do art.58º/4. A indução em erro pode resultar diretamente da ambiguidade diretamente resultante do quadro normativo aplicável, assim como pode ser agravada por indicação errada contida na notificação do ato.
Para efeitos da tempestividade da impugnação, há que ter em conta o art.59º/a que dispõe que a utilização voluntária de qualquer meio de impugnação administrativa tem efeito suspensivo sobre o prazo da impugnação contenciosa dos atos administrativos. Como é evidente, esta solução não vale para os caos excecionais, em que, como vimos, a legislação especial faça depender a possibilidade da impugnação contenciosa de certo tipo de ato da prévia utilização de uma impugnação administrativa. Como efeito, nesse tipo de situação, como a impugnação administrativa é, excecionalmente, instituída pela lei como requisito de cuja prévia utilização depende a própria possibilidade e que, portanto, é a constituição do ónus de impugnação contenciosa, o prazo de impugnação contenciosa não corre, de todo em todo. O prazo da impugnação, só começa, pois, a correr, desde o início, a partir do momento em que a impugnação administrativa seja decidida ou expire o prazo dentro do qual ela o deveria ter sido.
Não se deve, porém, perder de vista que o prazo de impugnação contenciosa apenas se suspende não se interrompe.
Se, pelo contrário, a utilização de meios de impugnação administrativa interrompesse o prazo de impugnação contenciosa, tal circunstância implicaria a contagem de dois prazos autónomos: um prazo que se contaria desde a notificação de um determinado ato até ao momento em fosse utilizado um meio de impugnação administrativa e, um outro prazo, completamente novo que se iniciaria logo após a notificação da decisão sobre a impugnação administrativa ou o decurso do respetivo prazo legal. Tudo se passaria, afinal, como se o prazo de impugnação contenciosa começasse a contar ex nuovo a partir como se a sua contagem nunca se tivesse iniciado, mas, não foi essa, porém, a opção legislativa nesta matéria que optou por consagrar o regime da suspensão do prazo.
Os pressupostos para a solução do art.59º/4 é que, a possibilidade de impugnação contenciosa esteja aberta, que o ónus dessa impugnação esteja constituído e, portanto, que o correspondente prazo esteja a correr; é nessa hipótese que o preceito estabelece que a eventual opção do interessado de lançar mão de uma impugnação admirativa facultativa, dentro do prazo estabelecido para o efeito, tem o alcance de suspender o prazo de impugnação contenciosa que estava a correr e que retomará o seu curso, no ponto em que tinha ficado suspenso, se a impugnação administrativa utilizada vier a ser rejeitada ou indeferida ou não vier a ser decidida dentro do prazo legalmente estabelecido. Pretende-se, deste modo, valorizar e, assim, estimular a utilização das administrativa facultativas, basta para o efeito que se preencham dois requisitos: que a impugnação em causa seja legalmente administrativa e que, a impugnação administrativa seja utilizada dentro do prazo legalmente estabelecido para o efeito.
-AROSO DE ALMEIDA, Mário, “Manual de Processo Administrativo”, 4ª edição, Almedina
-ANDRADE, José Carlos Vieira, "A Justiça Administrativa (Lições)", Almedina, 2015;
Acórdão link: https://dre.pt/application/conteudo/4095578
Anita Maria Funny Gomes
TurmaA/4
59098
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