A Inconstitucionalidade Material do Conjunto Formado pelas Normas Constantes do Segmento Final do nº1 do art.11º e do nº4 do art.25º do CPTA, na Nova Redação de 2019
I - Enquadramento geral
Nos
termos do art.219º, nº1 da CRP, conjugado com os arts.2º e 4º do EMP e art.51º do
ETAF é ao Ministério Público que cabe a representação do Estado.
A lei nº118/2019 de 17 de Dezembro veio
alterar a redação da parte final do art.11º,nº1 e o art.25º,nº4 do CPTA.
Estas alterações são consideradas inconstitucionais por alguns juristas, uma
vez que esvaziam os poderes que a CRP confere ao Ministério Público.
No entanto, o Tribunal Central Administrativo
Norte proferiu, recentemente, uma decisão em que considerou que estas normas
não sofriam de qualquer inconstitucionalidade material.
II-Posição
favorável
Orlando
Machado, numa peça processual que publicou na revista do Ministério Público,
defende que o segmento final do art.11º,nº1 e o art.25º,nº4 do CPTA, na
redacção conferida pela lei nº118/2019, padecem de uma inconstitucionalidade material por violação do disposto no art.219º, nº1, primeira parte, e nº2 da CRP.
Em
primeiro lugar, o autor salienta o facto de o art.11º, nº1, in fine, interpretado de forma literal,
reduzir a representação do Estado pelo Ministério Público “a uma pura
eventualidade”, uma vez que o acréscimo do substantivo “possibilidade”
transforma a regra da “representação do Estado pelo Ministério Público” em
exceção, “pois o possível tanto é o que poder ser como o que pode não ser vez
alguma”.
Uma das
conclusões a que chega este autor, para validar a sua posição, é a de que a
representação do Estado em juízo foi sempre confiada, a nível constitucional e
da lei ordinária, ao Ministério Público.
Para corroborar esta ideia, o autor salienta o facto de no texto da CRP de 1933 estar determinado que é ao Ministério Público que
cabe representar o Estado em juízo.
Além disso, o autor ainda refere que, tantos os
quatro Estatutos Judiciários publicados entre 1927 a 1962, como os Estatutos
Orgânicos do Ministério Público aprovados entre 1978 a 1998 sempre conferiram
ao Ministério Público a representação do Estado e, inclusive, no Estatuto
Orgânico do Ministério Público de 1998 foram ainda criados os Departamentos de
Contencioso do Estado, segundo o art.53º, que vêm regulados no seu art.51º, com
competência em matéria administrativa, alargando-se e concretizando-se assim a
representação do Estado por parte do Ministério Público, 22 anos após a entrada
em vigor da CRP de 1976.
Por fim, o autor reconhece que o parecer
nº8/82 da Comissão Constitucional não admitia que o art.219º,nº1 da CRP
conferisse ao Ministério Público um monopólio ou exclusivo de representação do
Estado em juízo. Contudo, neste parecer ficou definido que “o legislador não
pode privar, totalmente, o MP das funções de representação do Estado, em juízo,
cometendo-as por inteiro a outras entidades. A representação do Estado pelo
Ministério Público terá que constituir sempre a regra.” No entanto, o autor
defende que o art.11º,nº1 do CPTA, na atual redação, não assegura esta regra, “bem antes pelo contrário, (…) o que não se harmoniza com o parâmetro
constitucional invocado”.
A segunda conclusão que
é referida neste artigo é a de que a representação, nas áreas cível,
administrativa e tributária, subsistirá para o futuro.
Para comprovar esta ideia, Orlando Machado
refere o facto de o atual Estatuto do Ministério Público, publicado a um mês da
entrada em vigor da lei nº118/2019, que veio alterar os arts.11º,nº1 e 25º,nº4
do CPTA para a atual redação, não alterar as regras que estavam no estatuto de
1998 que conferiam ao Ministério Público a representação do Estado. Além disso,
a 12º alteração do ETAF de 2002 feita pela lei nº114/2019, de 12 de Setembro, a
menos de uma semana da edição da lei nº118/2019, não sofreu qualquer alteração relativamente à regra de que cabe ao Ministério Público a representação do
Estado perante os tribunais.
Por fim, o autor infere a conclusão de que a
representação do estado é um verdadeiro princípio constitucional, com alcance
material, como se infere do art.219º,nº1 da CRP que é uma norma auto-exequível que
confere ao Ministério Publico a representação do Estado. Além disso, sendo esta
uma entidade autónoma, nos termos do art.219º,nº3 da CRP, que está sempre
vinculada a critérios de objectividade e legalidade, como se afere do
art.2º,nº2, do EMP, é lhe conferida, em razão desses atributos, a representação
do Estado a titulo de representação e não como advogado, patrono ou mandatário
judicial.
Em suma, o autor considera que a conjugação da parte final
do art.11º,nº1 com o art.25º,nº4 do CPTA, na nova redação, transforma a presença do Ministério
Publico como representante do Estado numa situação "subsidiária e
minimalista". Isto deve-se ao facto de o Estado-Administração passar a ser
citado numa pessoa que não tem poderes para o representar, que pode, se assim o
entender, confiar a representação judiciária do Estado ao Ministério Público, e
que vai coordenar "os termos da respetiva intervenção em juízo",
colocando desse modo em causa o princípio da autonomia do Ministério Público
presente no art.219º, nº2 da CRP.
III-Posição
desfavorável
O Tribunal Central Administrativo
Norte na decisão que proferiu no acórdão nº00902/19.2BEPNF-S1 de 3/07/2010 considerou
que as normas do CPTA em análise não padecem de inconstitucionalidade material.
O tribunal entendeu que, tal como defende o Prof.
Jorge Miranda, os preceitos constitucionais têm de ser sujeitos a uma atividade
hermenêutica. Aplicando essa metodologia na interpretação do art.219º,nº1 da
CRP, recorrendo às considerações tecidas pelos professores Gomes Canotilho e
Vital Moreira, na sua obra intitulada Constituição Portuguesa Anotada, Volume
II, o que se retira desse preceito é a regra de que é ao Ministério Público que
compete a representação do Estado em juízo, mas não se retira qualquer espécie de
reserva de representação absoluta, pois em casos devidamente fundamentados o
Estado pode ser representado por outrem que não o Ministério Público.
O tribunal concebeu que a pergunta fundamental
a que se deve dar resposta é de saber se “da leitura conjugada da parte final
do nº1 do art.11º como o nº4 do art.25º do CPTA resulta que, no âmbito dos
processos de contencioso administrativo, o Ministério Publico deixa de
representar o Estado?”
Para responder
a esta questão, o tribunal recorreu às regras de interpretação presentes no
art.9º do CC, que no seu entender, devem ser atendidas para interpretar os preceitos
em causa. Além disso, o tribunal ainda teve em conta o entendimento do Prof.
Jorge Miranda relativamente à interpretação feita pelos tribunais deste tipo de
preceitos. O professor considera que“ Todo o tribunal e, em geral, todo o operador
jurídico fazem interpretação conforme à CRP. Quer dizer: acolhem entre vários sentidos
a priori configuráveis de norma constitucional, aquele que lhe seja conforme ou
mais conforme; e no limite, por um princípio de economia jurídica, procuram um
sentido que – na orbita da razoabilidade e com um mínimo de correspondência verbal
na lei (art.9º,nº2 do CC) – evite a inconstitucionalidade”.
Tendo por base este entendimento doutrinário, o tribunal entendeu que apesar de o art.11º,nº1 parte final não ter a melhor redação, continua a ser ao Ministério Público que, por regra, incumbe representar o Estado nos processos que correm nos tribunais administrativos, conforme se retira do art.219º,nº1 da CRP, retirando-se dele, ao interpretá-lo, a mesma regra que se retira do art.24º do CPC.
Desta forma, tribunal acolheu o entendimento defendido
pelo Ministério da Defesa Nacional, que era réu na ação, de que deve ser feita
uma interpretação restritiva ou conforme à CRP da conjugação da parte final, do nº1, do
art.11º com o art.25º,nº4 da CPTA. A mera
circunstância de a citação ser dirigida ao Centro de Competências Jurídicas do
Estado não afeta a representação do Estado pelo MP, trata-se, com efeito, de
uma questão instrumental, de escolha do destinatário da citação.
O problema que se podia suscitar residia então,
apenas, na última parte do art.º 25.º, n.º 4, em apreço, ou seja, em saber o
que quer dizer a lei quando afirma que ao Centro de Competências Jurídicas do
Estado cabe coordenar os termos da respetiva intervenção juízo.
No entanto, o tribunal entende que, “linguisticamente, coordenar quer dizer somente dispor ou organizar em obediência a certas relações tendo em vista certo fim; mas também pode querer dizer orientar. Em qualquer dos casos, o termo linguístico não encerra em si mesmo a prerrogativa de dar ordens, dirigir diretrizes ou exercer qualquer poder de superioridade. Recordando que o intérprete deve presumir um legislador racional, que sabe exprimir-se de modo a melhor transmitir o significado das disposições normativas, a utilização da expressão "coordena" afasta desde logo qualquer espécie de poder de representação em juízo.”
Em suma, o tribunal considerou que esta interpretação está de acordo com todas as referências legislativas que são apresentadas a favor da inconstitucionalidade dos preceitos em análise.
IV-
Conclusão
A nosso
ver, depois da análise feita às duas posições, o entendimento que deve ser acolhido é o apresentado pelo Tribunal Central
Administrativo Norte no acórdão analisado.
O que
leva a que haja posições diferentes, relativamente à constitucionalidade
das normas em análise, é o facto de se fazerem interpretações distintas dos preceitos em análise. Por um lado, o procurador Orlando Machado faz uma interpretação
literal dos preceitos, o que o leva a considerar que estes preceitos
não são conformes à CRP. Por outro lado, o tribunal faz uma interpretação conforme
à CRP dos preceitos em análise, considerando-os desta forma constitucionais.
Note-se que, quando se faz a
interpretação de um preceito, não se pode deixar de atender às regras de interpretação presentes no CC e apresentadas pela doutrina, tal como é definido
pelo Tribunal Central Administrativo Norte, e essas regras não mandam apenas
atender à letra do preceito, estas mandam também atender ao sentido que
se pode retirar da lei.
Bibliografia:
·
Revista do Ministério Público 160: Outubro/Dezembro
2019, texto “Representação do Estado pelo Ministério Público nos tribunais administrativos”
· http://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/89d1c0288c2dd49c802575c8003279c7/3a6531062cae4cf0802585a0003f40a3?OpenDocument, consultado no dia 14 de novembro de 2020
· JORGE
MIRANDA, volume III, Tomo VI, 1ª Edição, Coimbra Editora, 2014, pág. 84
· GOMES
CANOTILHO e VITAL MOREIRA (2010), Constituição da República Portuguesa Anotada,
volume II, Coimbra Editora
Ana Patrícia Raimundo
Nº58690
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