“Análise clínica” - Introdução
A
figura do Ministério Público (doravante MP) enquanto representante do Estado no
contexto do contencioso administrativo português tem sido controversa e alvo de
ampla discussão doutrinária, pelo que não poderia deixar de ser feita a sua “análise
clínica”.
O
MP consiste, segundo os Professores Gomes Canotilho e Vital Moreira, num órgão
constitucional integrado na organização dos tribunais – trata-se, mais
concretamente, de um órgão da Justiça dotado de independência (assegurada,
nomeadamente, em relação ao poder executivo), autonomia institucional e de
garantias próprias, inserido na categoria de magistratura, com estatuto próprio
(Estatuto do MP); é, portanto, uma autoridade pública judiciária, não tendo,
contudo, o papel de Tribunal nem de juiz. Para estes autores, com
base no disposto no art. 219º da Constituição da República Portuguesa (CRP), o MP
tem funções de defesa da legalidade democrática e de interesses coletivos,
funções de amicus curiae e funções de representante do Estado junto dos
Tribunais, nos casos em que o Estado seja parte. Resulta, igualmente do artigo
51º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), que compete ao MP
representar o Estado, defender a legalidade democrática e promover a realização
do interesse público, exercendo, para o efeito, os poderes que a lei lhe
confere.
As
funções do MP no Contencioso Administrativo, traduzem-se, em suma: i) na promoção
da ação pública na defesa da legalidade e de certos interesses coletivos, uma vez
que segundo o artigo 9º/2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos
(CPTA), o MP tem legitimidade para propor e intervir, nos termos previstos na
lei, em processos principais e cautelares destinados à defesa de valores e bens
constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, entre outros;
ii) na função de amicus curiae, isto é, de “auxiliar de justiça” e de “coadjuvante”
do tribunal, com um papel interventivo e imparcial na defesa de direitos
fundamentais e interesses públicos especialmente relevantes; iii) e, finalmente,
na função de representação do Estado (art. 11º/1 CPTA, art. 219º/1 da CRP e
art. 3º/1, a) EMP) e de outras pessoas representadas por imperativo legal (art.
3º/1, a) a d) do EMP) – é esta a função do MP que me proponho a analisar
“clinicamente”.
Surge,
desde logo, uma querela doutrinária quanto a quem pode ser representado em juízo
pelo MP: do art. 51º do ETAF resulta que o MP apenas pode representar em juízo
o Estado (no sentido de “Estado-Administração”, no entendimento da Professora
Alexandra Leitão) e não as demais entidades públicas. Suscita-se a questão de
saber se o MP pode, contudo, representar as Autarquias Locais e as Regiões
Autónomas – um setor da doutrina responde de modo afirmativo, apoiando-se no
disposto no art. 3º/1, a) do EMP. No entanto, uma resposta em sentido contrário
pode ser sustentada no facto de nem o ETAF, o CPTA, os próprios Estatutos das
Regiões Autónomas ou a Lei das Autarquias Locais preverem essa possibilidade ou
apontarem nesse sentido – assim, tem-se entendido que a referência exclusiva
ao Estado que resulta do art. 51º do ETAF deve prevalecer, uma vez que a norma
em questão se caracteriza por ser posterior e especial relativamente ao EMP
(implicando uma derrogação da referência a Regiões Autónomas e Autarquias
Locais que consta do art. 3º/1, a) do EMP).
“Sintomatologia
e Patologia” - Problematização
Podendo
o MP ter uma função de representante do Estado, cabe-nos questionar quando e de
que modo deve fazê-lo. O art. 11º do CPTA afigura-se particularmente
problemático em termos de segurança jurídica e pouco esclarecedor, pois dele
aparenta resultar uma competência genérica e amplíssima do MP, que facilmente
se compreende que não deve ocorrer, não podendo o MP ter um papel totalmente
exclusivo, monopolizador e arbitrário de representação do Estado.
Como
podemos, então, delimitar essa competência? Desde logo, segundo o Professor
Sérvulo Correia, não compete ao MP representar o Estado nos litígios que
ocorram perante tribunais arbitrais e julgados de paz. É ainda relevante o que decorre
do art. 53º, a) do EMP, segundo o qual compete ao MP a representação do Estado
em juízo “na defesa dos seus interesses patrimoniais”. Segundo a Professora
Alexandra Leitão e com base no art. 11º/1 do CPTA, “o Ministério Público
representa o Estado quer quando este assume a posição de autor, quer de
demandado, embora na primeira situação o faça a pedido do órgão ao qual seja,
para o efeito e em função da matéria em apreço, imputável a vontade do Estado,
enquanto na posição de demandado, a intervenção do Ministério Público resulta
imediatamente da sua citação enquanto representante do Estado”. [1]
Decorre
dos art. 11º/1 e 10º/2 do CPTA que, ainda que “a regra” seja a de que o
patrocínio judiciário caiba a advogados ou licenciados em Direito com funções
de apoio jurídico, perante ações de responsabilidade civil ou matéria
contratual propostas contra o Estado, este poderá optar por fazer-se
representar pelo MP. Daqui resulta, a contrario, que a representação
processual do Estado noutras formas de ação, nomeadamente ações impugnatórias, intimações
judiciais, entre outras, está excluída do âmbito de competências do MP. Assim
se pode concluir que o representante do Estado em juízo irá variar consoante as
ações e pedidos em questão: o que pode levantar dúvidas sobre quem deve representar
o Estado perante casos de cumulação de pedidos (imagine-se, por hipótese, uma
cumulação de pedidos de responsabilidade civil e de impugnação de um ato
administrativo).
No
contexto da reforma de 2015, o Anteprojeto do CPTA continha uma proposta de alteração
ao art. 11º que não chegou a ser acolhida - dela constava que “nas ações
propostas contra o Estado em que o pedido principal tenha por objeto relações
contratuais ou de responsabilidade, o Estado é representado pelo Ministério
Público, sem prejuízo da possibilidade de patrocínio por mandatário judicial
próprio nos termos do número anterior, cessando a intervenção principal do
Ministério Público logo que aquele esteja constituído.” Para parte da doutrina,
nomeadamente para os Professores Tiago Serrão e Alexandra Leitão, esta era uma
proposta ainda “tímida”, visto defenderem que a solução ideal seria a exclusão
da representação do Estado pelo MP, devendo este passar a fazer-se representar
unicamente por advogados e por licenciados em Direito com funções de apoio
jurídico – esta solução justificar-se-ia, segundo estes autores, pela possibilidade
de surgimento de contradições no exercício das funções que cabem ao MP no
contexto do contencioso administrativo: desde logo, a função de representação
do Estado e a função de defesa da legalidade democrática, que nem sempre se
encontram em sintonia.
Este
cenário demonstra ser problemático, desde logo, na medida em que nos faz
questionar se, sendo a defesa da legalidade democrática atribuída por lei ao MP,
estamos verdadeiramente perante uma situação de representação orgânica (por se
tratar de um órgão do Estado) e não perante um verdadeiro patrocínio. Efetivamente
parece ocorrer uma colisão e contradição entre a função objetivista de defesa
da legalidade democrática e a função subjetivista de representação do Estado – deve,
nesses casos, prevalecer a função de defesa da legalidade, em prol da função de
representação do Estado, decorrendo do art. 69º/1 do EMP que “em caso de
conflito entre entidades, pessoas ou interesses que o Ministério Público deva
representar, o procurador da República solicita à Ordem dos Advogados a
indicação de um advogado para representar uma das partes.” Uma eventual
inconstitucionalidade desta solução, face ao disposto no art. 219º/1 da CRP,
pode ser refutada por via de uma interpretação restritiva deste artigo, entendendo-se
que apenas se exige uma previsão, no nosso ordenamento jurídico, dessa
possibilidade de representação do Estado por parte do MP, não se exigindo que
esta tenha de ser sempre e em todo o
caso assegurada pelo MP.
“Diagnóstico”
- Conclusão
Perante
todo este cenário, os Professores Gomes Canotilho e Vital Moreira referem, em
anotação ao art. 219º da CRP, que “É em virtude desta ambiguidade que o
Ministério Público se afivela duas máscaras – a de advogado do Estado e de
procurador do Estado - que noutros ordenamentos se estabelece uma clara
diferenciação entre advocacia do Estado e Procuradoria do Estado”. [2]
O
MP tem uma função inquestionavelmente relevante no âmbito do contencioso
administrativo, ainda que, como referido, por vezes, tenha de ceder a sua
função de representante processual do Estado perante funções que deverão
prevalecer, como a defesa da legalidade democrática e a defesa dos interesses
de determinadas pessoas mais carenciadas de proteção, no entendimento dos Professores
Gomes Canotilho e Vital Moreira. A grande dificuldade surge em aferir, perante
casos concretos, sobretudo em situações de cumulação de pedidos e em situações
de duvidosa (i)legalidade na atuação do Estado, quem deverá representá-lo:
poderá ser o MP, uma vez que o juízo “definitivo” de (i)legalidade cabe ao juiz
e não ao próprio MP?
Não
pode ser negada esta dificuldade aparentemente inultrapassável de conciliação da
defesa do Estado e da Administração com a defesa da legalidade. Devendo o MP
pautar-se por critérios de legalidade e imparcialidade, não podia deixar de
expressar a minha concordância com a doutrina (nomeadamente dos Professores
Tiago Serrão e Vieira de Andrade, entre outros) que aponta num sentido de exclusão
da função de representação do Estado pelo MP: julgo que assim poderiam ser
efetivamente ultrapassadas as “patologias” anteriormente referidas, cingindo-se
a atuação do MP à ação popular e à função de amicus curiae, o que permitiria
que, de forma mais transparente e clara, o próprio MP conseguisse assegurar os
seus verdadeiros objetivos e funções - até porque “ao representar o Estado em
tribunal, o Ministério Público representa-nos a todos nós”. [3]
Inês
Simões Rodrigues
Nº
58513
Bibliografia:
Obras:
AROSO
DE ALMEIDA, Mário (2020). Manual de Processo Administrativo, Coimbra: Almedina.
CORREIA,
Sérvulo (2001). A reforma do contencioso administrativo e as funções do Ministério
Público, Estudos em Homenagem a Cunha Rodrigues, Coimbra Editora.
GOMES
CANOTILHO e VITAL MOREIRA (2010). Constituição da República Portuguesa
Anotada, vol. II, Coimbra Editora.
LEITÃO,
Alexandra (2013). A representação do Estado pelo Ministério Público nos
tribunais administrativos, JULGAR – N.º20 – 2013, Coimbra Editora.
PEDRO,
Ricardo (2017). Comentários à Revisão do ETAF e do CPTA: Representação do
Estado pelo Ministério Público no Código de Processo nos Tribunais
Administrativos revisto: introdução a algumas questões, AAFDL editora,
Lisboa.
PEREIRA
DA SILVA, Vasco (2009). O contencioso administrativo no divã da psicanálise,
Almedina.
SANTOS
SILVA, Cláudia Alexandra (2016). O Ministério Público no atual contencioso
administrativo português, Vol. 3- N.º 1- abril-2016, Revista Eletrónica de
Direito Público.
SERRÃO,
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representação processual do Estado no Anteprojeto de revisão do Código de
Processo nos Tribunais Administrativos, AAFDL editora, Lisboa.
VIEIRA DE ANDRADE, José Carlos (2019), A Justiça Administrativa, Almedina.
Legislação:
Constituição
da República Portuguesa.
Código
de Processo nos Tribunais Administrativos – Lei nº 15/2002, de 22 de fevereiro.
Estatuto
dos Tribunais Administrativos e Fiscais – Lei nº 13/2002, de 19 de fevereiro.
Estatuto do Ministério Público – Lei nº 68/2019, de 27 de agosto.
Webgrafia:
https://www.e-publica.pt/
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