Quem são verdadeiramente os contrainteressados? - Súmula da figura no CPTA.

Por Beatriz Barros Ribeiro

Aluna n.º 58633

Sumário: I. Introdução e recorte conceptual. II. Será um contrainteressado efetivamente um terceiro? III. Os contrainteressados em ato final de procedimento concursal – quem são os verdadeiros contrainteressados? IV. Reflexões conclusivas. V. Bibliografia.

NOTA: excetuando referência em contrário, os artigos de seguida enumerados pertencem ao CPTA.

I. Introdução e recorte conceptual.

O Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) faz referência à figura dos contrainteressados nos artigos 57.º e 68.º/2, mas esta não é uma figura recente no Contencioso Administrativo português, uma vez que a sua génese remonta à Lei de Processo nos Tribunais Administrativos[1]. Esta figura pressupõe a intervenção processual de terceiros que detenham interesses contrapostos ao autor, que possam vir a ser afetados com a procedência da ação em causa. Para FRANCISCO PAES MARQUES, podemos definir esta relação como uma “(…) conexão entre dois ou mais sujeitos, resultante de um facto concreto, previsto numa determinada norma jurídica, e da qual decorrem, regra geral, direitos e deveres recíprocos para cada um deles.”[2]. Este mecanismo é natural, uma vez que as relações jurídicas administrativas são multipolares, envolvendo um conjunto alargado de indivíduos cujos interesses são afetados pela Administração e a respetiva conduta. Longe vai a época em que tradicionalmente todas as relações administrativas eram bilaterais, apenas envolvendo a Administração Pública, por um lado, e o cidadão administrativo, pelo outro. Em termos constitucionais, o princípio da tutela jurisdicional efetiva, presente nos artigos 20.º e 268.º/4 da Constituição da República Portuguesa (CRP) legitima a ação destes intervenientes no processo, uma vez que lhes salvaguarda a defesa dos seus interesses em sede judicial.

II. Será um contrainteressado efetivamente um terceiro?

Como supra referido, é cada vez mais consensual na doutrina que as atuações e relações administrativas detêm natureza multipolar ou plurilateral, produzindo efeitos junto de pessoas que não são os imediatos destinatários da ação administrativa. Para PAULO OTERO estamos perante um “(…) verdadeiro fenómeno de efeito pulverizador de certo tipo de decisões.”[3].

Apesar de uma parte do setor doutrinário os ver como “terceiros”, os contrainteressados têm um verdadeiro interesse processual na decisão que possa advir do litígio entre o autor e o réu, uma vez que serão projetados na sua esfera jurídica efeitos quer positivos, quer negativos, incluindo a tutela jurídica para recorrer de tal decisão.

É também inequívoca a tutela especial que o legislador confere a estes indivíduos. Prova disso é o facto de a ausência ou a incipiente referência aos contrainteressados na petição inicial se apresentar como uma exceção dilatória, obstando a que o tribunal conheça do mérito da causa e dando lugar à absolvição da instância (artigos 89.º/2 e 89.º/4/e). Além do mais, estes detêm a possibilidade de contestar a petição inicial, uma vez demandados, conforme os artigos 81.º e 82.º.

Segundo MÁRIO AROSO DE ALMEIDA reconhece-se também a estes, pelo disposto no artigo 155.º/2, a possibilidade de solicitar a revisão de sentença caso não tenham sido citados no processo, tendo o mesmo ocorrido à sua revelia. Isto faz com que o caso julgado tenha apenas efeitos inter partes.

Como vemos, a presença desta figura é inequívoca e forte, levando-se a discussão doutrinária a possibilidade de os contrainteressados serem ou não partes necessárias no processo. Para ALEXANDRA LEITÃO não há dúvidas ao afirmar que estes são partes necessárias no processo, devendo ser citados para intervir em via principal. Para a Professora, existe uma verdadeira situação de litisconsórcio necessário do lado passivo entre a Administração Pública e os particulares que detenham interesse substantivo na manutenção do ato ou contrato, legitimada pelo princípio do contraditório. PAULO OTERO segue a mesma orientação, defendendo que a intervenção dos contrainteressados no processo desempenha duas funções em simultâneo: uma função subjetivista, ao assegurar o princípio do contraditório na defesa dos seus próprios interesses; e uma função objetivista ao garantir o efeito útil da sentença e o princípio da economia processual, ao ser pronunciada uma decisão judicial que alcance todos os vértices do litígio. Já VIEIRA DE ANDRADE discorda, vendo os contrainteressados como detentores de uma posição processual secundária relativamente à autoridade recorrida, apelidando-os de “partes quase-principais" ou “quase-necessárias”, uma vez que considera que os mesmos não têm um interesse substantivo. Para FRANCESCO BRIGNOLA, devemos distinguir os “contrainteressados de direito” dos “contrainteressados de facto”, sendo os primeiros partes necessárias e os segundos meros intervenientes ad opponendum, justificando-se esta distinção pela titularidade de um verdadeiro interesse legítimo (uma verdadeira vantagem ou um dano na sua esfera particular) ou um mero interesse de facto. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA critica o instituto do litisconsórcio necessário passivo no âmbito de processos de impugnação de ato administrativo na medida em que o objeto deste tipo de processos não se define “por referência às situações subjetivas dos contrainteressados, titulares de interesses contrapostos aos do autor, mas à posição em que a Administração se encontra colocada, no quadro de exercício dos seus poderes”[4]. Quer isto dizer que para o ilustre Professor, o que está em causa é o ato que é praticado pela Administração e não a relação multipolar que se constitui pela contraposição de interesses de “terceiros” que se vêm afetados. Para JOÃO MIRANDA, e conforme discutido em sede de aula prática, importa distinguir contrainteressados de meros assistentes no processo. Sendo um assistente, teremos que nos reger pelo que se encontra disposto nos artigos 326.º e seguintes do Código de Processo Civil (CPC) (que é aplicável subsidiariamente ao CPTA, como nos informa o artigo 1.º/1 do CPTA). O assistente terá como função o auxílio das partes, tendo que aceitar o processo no estado em que o mesmo se encontrar, não tendo poderes processuais próprios. Já os contrainteressados, na medida em que têm uma efetiva intervenção no processo, legitimada por lei, já podem ser considerados como partes principais.

Após a explanação doutrinária, importa tomar posição. Como tal, a resposta que damos à pergunta colocada inicialmente é que não consideramos justo denominar os contrainteressados de terceiros. Estes indivíduos são verdadeiras partes principais no processo, com interesses e direitos subjetivos a salvaguardar. Aliás, ao atentarmos no artigo 10.º/1, percebemos que têm legitimidade passiva não só a outra parte na relação material controvertida, como as “(…) pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor”; o que nos leva a crer que podemos interpretar o preceito de forma a incluir na sua parte final os contrainteressados. Da mesma forma, não faz qualquer sentido explicitar que os mesmos não têm um interesse substantivo e que por isso são partes “quase-principais” como enuncia VIEIRA DE ANDRADE, uma vez que se são contrainteressados, é porque detêm precisamente um interesse direto, pessoal e atual semelhante ao do recorrente ou de sinal contrário.

III. Os contrainteressados em ato final de procedimento concursal – quem são os verdadeiros contrainteressados?

Um dos temas de discussão nevrálgica ligados a esta figura é a identificação dos contrainteressados. Podemos identificar todos os concorrentes classificados de um procedimento concursal como contrainteressados?

Tendo por base o esquema utilizado por PAULO OTERO[5], imagine-se que num concurso público lançado pela Faculdade de Direito de Lisboa para a contratação de docentes, o júri decidiu hierarquizar os candidatos da seguinte forma:

1º lugar	Concorrente A
2º lugar	Concorrente B
3º lugar	Concorrente C
4º lugar	Concorrente D

Perspetive-se agora que é interposto um recurso contencioso do ato final deste procedimento por parte de C, que pretende anular o ato. Quem serão os contrainteressados no caso?

Bom, como é óbvio e tendo em conta que se encontra classificado em primeiro lugar, o Concorrente A será prejudicado pela intervenção de C, caso a sua pretensão venha a ser considerada procedente. Mas será o único que deverá ser citado? Ou devemos ser cautelosos e citar todos os envolvidos? Ou, ainda, devemos apenas considerar como contrainteressados os concorrentes que se encontrem acima de C?

Para PAULO OTERO, este problema resolve-se in casu e com os seguintes critérios:

• Verificar em relação a que concorrentes o ato recorrido assume a natureza de ato constitutivo de direitos ou interesses legalmente protegidos se o provimento da ação conduzir à modificação ou extinção de tais direitos ou interesses nas suas esferas jurídicas - ou seja, no nosso caso e por este critério, A seria contrainteressado.
• Tendo em conta o sentido do Acórdão da 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo, de 28 de setembro de 1993, serão também contrainteressados aqueles que ocupam um lugar superior ao do recorrente na ordem hierárquica apresentada pelo júri - ou seja, seria também contrainteressado B.
• Os candidatos ou recorrentes que não se encontrem nos critérios anteriores e que por configuração da lide na petição inicial, se envolvam neste procedimento – considerar-se-ia como contrainteressado D.

O que é facto é que é muito difícil saber ao certo quem vão ser os concorrentes diretamente prejudicados com a anulação do ato antes de se executar a sentença. A lei, quando solicita ao requerente na petição inicial que identifique todas as partes, tem que fazer um verdadeiro juízo de prognose. Uma vez que esta figura é passível de originar uma exceção dilatória por falta de invocação de quem tem legitimidade para constar no processo, podemos sempre referir que, em sede de despacho pré-saneador o juiz pode providenciar pelo suprimento desta exceção, nos termos do artigo 87.º/1 CPTA. No entanto, isso não é desejável e tornaria o processo muito moroso. Da mesma maneira, citar todos os concorrentes também apresenta problemas, tendo em conta que poderão ser citados concorrentes que nunca teriam qualquer interesse a ser salvaguardado.

Como tal, não há nenhuma solução ideal, sendo que tendo a considerar que será mais profícuo seguir o critério do Professor que referi supra e tentar perspetivar aquando a feitura da petição inicial o máximo de concorrentes que possivelmente possam ser afetados pelo processo, correndo sempre o risco de tornar o processo mais burocrático e longo em casos que nos deparemos não com quatro concorrentes, mas sim com dez.

IV. Reflexão conclusiva.

Apesar de algo controvertida, a figura dos contrainteressados assume-se de grande interesse, uma vez que é algo distintivo e de destaque relativamente ao que se processa na jurisdição comum.

O Contencioso Administrativo tem evoluído e tornado a presença dos interessados imperativa e essencial num Direito Administrativo que se pauta por relações jurídicas plurilaterais onde o exercício do direito do contraditório e o princípio jurídico-constitucional da tutela jurisdicional efetiva têm que reinar.

Certo é que, por muito positivo que seja salvaguardar o máximo de interesses possíveis dos cidadãos administrativos, temos que admitir que o exagero do número de contrainteressados em determinadas ações torna o sistema demasiado subjetivista. Como tal, consideramos que o legislador deverá procurar objetificar a figura, delimitando mais cuidadosamente o processo da identificação dos contrainteressados, de forma a não confundir os mesmos, com apenas terceiros ao processo.

V. Bibliografia.

ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 3ªedição e 4ª edição, Almedina, Coimbra, 2017; 2019;

OTERO, Paulo, Os contra-interessados em contencioso administrativo, Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Rogério Soares, Coimbra Editora, Coimbra, 2001;

LEITÃO, Alexandra, A Protecção Judicial dos Terceiros nos Contratos da Administração Pública, Almedina, Coimbra, 2002;

MARQUES, Francisco Paes, As relações jurídicas administrativas multipolares, Almedina, Coimbra, 2011;

MACHETE, Rui Chancerelle de, A legitimidade dos contra-interessados nas acções administrativas comuns e especial, Estudos em homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano: no centenário do seu nascimento / coordenação Jorge Miranda. - Lisboa: Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 2006.

 

 

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[1]  Artigos 36.º/1/b) e 40.º/1/b) da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, presente no Decreto-Lei 267/85, de 16 de Julho.

[2] In MARQUES, Francisco Paes, As relações jurídicas administrativas multipolares, Almedina, Coimbra, 2011, p. 49.

[3]  In OTERO, Paulo, Os contra-interessados em contencioso administrativo, Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Rogério Soares. Coimbra Editora, Coimbra, 2001, p. 1076.

[4] In ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 3ªedição, Almedina, Coimbra, 2017, p. 256.

[5] In OTERO, Paulo, Os contra-interessados em contencioso administrativo, Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Rogério Soares. Coimbra Editora, Coimbra, 2001, pp. 1091 – 1099.