Ação de condenação à prática de Atos Administrativos

Por Catarina Lopes

Aluna Nº 58506

Sumário: I. Enquadramento geral. II. Âmbito de aplicação. III. Objeto do processo da ação de condenação à prática de ato administrativo. IV Pressupostos de aplicação da condenação à prática de ato devido. V Legitimidade ativa e passiva. VI Prazo de propositura da ação. VII Conclusões. VIII Bibliografia.

I.                   Enquadramento geral

A consagração da ação de condenação da administração à prática do ato devido, é um meio radicalmente novo no quadro do Contencioso Administrativo e Tributário, que constituiu uma manifestação de mudança de paradigma deste ramo de direito no sentido da tutela jurisdicional efetiva e plena dos particulares. O aparecimento desta figura foi alvo de uma evolução com base no Estado Social, através da reformulação do princípio da separação de poderes e do reconhecimento dos direitos subjetivos dos particulares. Antes de procederemos a uma análise transversal da ação de condenação a prática do ato devido e as suas implicações para o Contencioso Administrativo, primeiro temos refletir acerca da sua evolução histórica, sendo que só assim podemos perceber o porquê de se ter avançado no sentido da plena jurisdição administrativa.

Dantes, o Contencioso Administrativo refugiava-se na ideia que deveria existir uma separação entre administrar e julgar, em razão do princípio da separação de poderes. Durante muito tempo, os poderes do juiz administrativo estiveram condicionados, sendo que apenas poderia anular atos administrativos e nunca poderia dar ordens à Administração. Segundo o Professor Vasco Pereira da Silva: “Tal era o corolário necessário de uma visão autoritária do direito administrativo, que considerava que o poder tinha sempre razão e que por detrás de qualquer atuação administrativa se escondia o todo-poderoso Estado, cuja atuação, mesmo se ilegal, era insuscetível de ser posta diretamente em causa”. Portanto, a interpretação tradicional da separação de poderes punha em causa à tarefa de julgar dos tribunais, sendo que se considerava que condenar a administração à prática de atos, limitava o seu poder discricionário.

O surgimento do Estado Social procedeu a reformulação da teoria da separação de poderes que passa a ser entendido, segundo o Professor António Cadilha como um princípio de equilíbrio, que deve ter como objeto a interdependência e colaboração entre as várias funções estaduais. Esta reformulação foi fundamental para acabar com a confusão que se gerava entre a tarefa de julgar e administrar, sendo que já não se poderia considerar que a condenação da administração era o mesmo que praticar atos em vez dela ou invadir o seu domínio de discricionariedade administrativa. Quanto a este aspeto, cabe-nos realçar que tem-se por discricionariedade a liberdade de ação da Administração dentro dos limites da lei, ou seja a Administração não pode confundir a discricionariedade que lhe é atribuída com arbitrariedade, há limites fixados pela lei que devem ser cumpridos, caso contrário estamos perante um ato ilegal. Portanto, a Administração não tem total liberdade nas escolhas que faz, sendo que tem de obedecer aos parâmetros estabelecidos na lei. Assim, as sentenças de condenação não podem ser consideradas contrárias ao princípio da separação de poderes ou ao poder discricionário da Administração, sendo que são a forma mais adequada de, reagir contra comportamentos da Administração.

Outra consequência com a transição para o Estado Social, foi que a Administração passou a assumir novas funções, nomeadamente de cariz económico e social. Deste modo, assiste-se à transformação da Administração numa Administração prestadora, pelo que desaparece a ideia de uma Administração agressiva, em que o relacionamento com o particular era de natureza conflitual, para dar lugar a um relacionamento de colaboração. Tendo presente este novo cenário, era necessário reconhecer os direitos subjetivos dos particulares perante a Administração. Com efeito, a revisão constitucional de 1997, reformulou o art.268º da CRP, e consagrou expressamente o Princípio da Tutela Jurisdicional Efetiva dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, princípio esse, que apenas resultava implicitamente da redação anterior. Assim se estabelece de forma expressa a possibilidade de o juiz condenar a Administração na prática de atos devidos (art.284º/4 da CRP), fazendo-se um aperfeiçoamento da garantia das posições jurídicas dos cidadãos face à administração. Consequentemente, o Código de Processo dos Tribunais Administrativos (CPTA), nos seus artigos 68º e ss, veio a concretizar em 2002 o preceito constitucional.

A revisão constitucional de 1997 foi fundamental e representou uma mudança de paradigma do Contencioso Administrativo em que se passa de uma ação de mera anulação, para uma ação de condenação, conferindo-se uma plena jurisdição. Consequentemente cabe-nos destacar a posição do Professor Vieira de Andrade acerca desta mudança de paradigma. Segundo o Professor, na evolução para uma plena jurisdição, temos um primeiro momento, que configura uma natureza mista ao Contencioso Administrativo, de base objetiva que estava centrada no contencioso de anulação, em que apenas havia uma subordinação da Administração a regras jurídicas e à fiscalização dessas regras por parte dos órgãos judicias. Já num segundo momento temos a reforma do contencioso, que confere um sistema subjetivista, que confere aos tribunais administrativos poderes de plena jurisdição. Portanto, no sistema de base objetiva, apenas se assegurava a proteção em primeira linha dos direitos e interesses legalmente protegidos dos administrados, após a reforma, o legislador passa a segurar os interesses legalmente protegidos dos particulares. Segundo o Professor Vasco Pereira da Silva, a grande novidade é que o particular pode agora pedir a condenação da administração a fazer o que deveria ter feito – ou seja, faz valer os seus direitos perante à administração. 

 

II.                Âmbito de aplicação

Em relação ao âmbito de aplicação da ação de condenação a prática do ato devido, o art.66º do CPTA prevê duas situações distintas: quando esteja em causa a necessidade de obter a prática de um ato administrativo ilegalmente omitido e a segunda quando o ato administrativo tiver sido recusado. A pretensão condenatória surge assim num contexto, em que a Administração não satisfaz as pretensões dirigidas à prática de atos administrativos. Em síntese, não obstante a Administração ter um amplo poder discricionário não deixa de estar sujeita às regras jurídicas e à fiscalização do cumprimento dessas regras por parte dos órgãos judiciais.

 

III.  Objeto do processo da ação de condenação à prática de ato administrativo

O CPTA estabelece que o objeto da condenação administrativa é a «pretensão material do interessado e não o ato de indeferimento», sendo que a sua eliminação da ordem jurídica resulta diretamente da pronúncia condenatória (art.66º/2 do CPTA). Portanto, o CPTA adota uma conceção ampla de objeto do processo, quer se esteja perante um caso de omissão legal ou perante um caso de conteúdo negativo. No entanto, a doutrina diverge quanto ao objeto do processo da ação de condenação:

O Professor Vieira de Andrade entende que o pedido serve para obter a condenação da entidade competente à prática de um ato administrativo que tenha sido ilegalmente omisso ou recusado, através da fixação de um prazo determinado, dentro do qual esses atos devem ser praticados (art.66º/1 do CPTA). Portanto, este autor defende que a condenação à prática do ato devido, resulta do ato administrativo que na perspetiva do autor devia ter sido emitido e não foi, quer tenha havido uma omissão ou uma recusa e ainda quando tenha sido praticado um ato que não satisfaça a pretensão do particular.

Por outro lado, o Professor Vasco Pereira da Silva entende que o objeto do processo nunca é o ato administrativo, mas sim o objeto da pretensão do interessado que serve de ação para a defesa de interesses próprios, resultantes da lesão da omissão ou pela atuação ilegal da Administração. Portanto, para este autor o objeto do processo é o direito subjetivo do particular no quadro da concreta relação jurídica administrativa. Este argumento do Professor tem como base a interpretação do art.71º do CPTA, sendo que de acordo com este preceito tanto nos casos em que a Administração se tenha recusado a apreciar o pedido do particular, ou tenha omitido a prática do ato administrativo, «o tribunal não se limita a devolver a questão ao órgão competente, anulando ou declarando nulo o eventual ato de indeferimento, mas pronuncia-se sobre a pretensão material do interessado, impondo a prática do ato devido».

Portanto, do art.71º retiramos que o tribunal não se limita a verificar a existência ou não do ato administrativo, como também vai apreciar a concreta relação administrativa existente entre o particular e administração, de modo a determinar o próprio conteúdo do ato devido. O tribunal vai “além do ato” e vai proceder a um “juízo material” sobre o litigio, julgando acerca da existência e do alcance do direito do particular, determinado o conteúdo do comportamento da Administração juridicamente devido. Em síntese, verifica-se que a ação de condenação à prática de ato devido é fundamental para assegurar o princípio da tutela jurisdicional plena e efetiva os direitos dos particulares face a Administração (art.268º da CRP).

 

IV.             Pressupostos de aplicação da condenação à prática de ato devido

Para que o processo possa ser utilizado, o CPTA começa por exigir um procedimento prévio, da iniciativa do interessado que tenha constituído o órgão competente no dever de decidir, com a pretensão de obter a prática de um ato administrativo (art.67º/1) – na ausência de apresentação de requerimento falta o requisito do interesse processual. Por outro lado, cabe-nos referir que com a reforma de 2015 acrescentaram-se outras situações, nomeadamente a possibilidade de dedução de um pedido de condenação à prática de ato devido quando a Administração não tenha cumprido com o seu dever de emitir um ato administrativo que resultava diretamente da lei ou na situação de se pretender obter a substituição de um ato administrativo de conteúdo positivo (art.67º/4) – mas aqui já não é necessário que se peça requerimento.

De acordo com o art.67º o requerimento este tem por base três situações:

¨    Pura inércia ou omissão da Administração, desde que a lei não associe a essa omissão relevância jurídica (alínea a);

¨  Recusa do mérito da pretensão, isto é, indeferimento expresso, ou por outro lado, tenha ocorrido a recusa da apreciação do próprio requerimento (alínea b);

¨ Tenha sido praticado ato administrativo de conteúdo positivo que não satisfaça integralmente a pretensão do interessado (alínea c).

Em relação a primeira situação estamos perante o chamado deferimento tácito (art.130º do CPTA), naturalmente nos casos em que a lei atribuía valor jurídico a determinada omissão da Administração, não haverá lugar à ação de condenação à prática de um ato, sendo que este não pode ser considerado “devido”. Por outro lado, a omissão da Administração, quando convocada para decidir, e extinto o prazo de decisão legalmente previsto, configura-se como uma situação de recusa da pretensão do particular. A doutrina põe em causa esta última situação, através da possibilidade de condenação da Administração à prática de atos ilegalmente omitidos. Portanto, nas situações de incumprimento, por parte da Administração, do dever de decisão perante requerimento, já não é necessário considerar que estamos perante um “indeferimento tácito”, porque a omissão da resposta é um facto constitutivo de interesse em agir em juízo do particular e este consegue tutelar o seu direito sem ter de recorrer a uma figura ficcionada pela lei.

 

V.                Legitimidade ativa e passiva

Em relação a legitimidade ativa para intentar a ação de condenação à prática de um ato administrativo, o art.68º/1 CPTA enumera algumas situações:

¨   Quem alegue ser titular de um direito ou interesse legalmente protegido, dirigido à emissão desse ato (alínea a);

¨   O Ministério Público, sem necessidade da apresentação de requerimento, quando o dever de praticar o ato resulte diretamente da lei e esteja em causa a ofensa de direitos fundamentais e valores constitucionalmente relevantes (alínea b).

¨    Pessoas coletivas, públicas ou privadas, em relação aos direitos e interesses que lhe cumpram defender;

¨  Os órgãos administrativos relativamente a condutas de outros órgãos da Administração como disposto na alínea d).

¨      Presidentes dos órgãos colegiais, relativamente à conduta do respetivo órgão.

¨      Finalmente, temos as demais entidades mencionadas no nº2 do art.9º.

Quanto à legitimidade passiva, temos de ter em consideração o disposto no nº2 do art.68º do CPTA, que estabelece que além da entidade responsável pela situação de ilegalidade, são obrigatoriamente demandados os contrainteressados. Contudo, cabe-nos referir que nos termos do art.10º/2 a parte demanda é a pessoa coletiva ou o ministério a que pertence o órgão competente para a prática do ato devido, que pode não ser responsável pela omissão.

 

VI.             Prazo de propositura da ação

No que toca aos prazos de propositura da ação, temos de ter em consideração o disposto no art.69º do CPTA que estabelece a necessidade de ter havido uma situação de inércia ou indeferimento por parte do órgão competente. Consequentemente, em caso de omissão o prazo será de um ano, contado desde o termo do prazo legal estabelecido para a emissão do ato ilegalmente omitido (nº1). Por outro lado, em caso de indeferimento, a recusa de apreciação do requerimento ou de pretensão dirigida à substituição de um ato de conteúdo positivo, o prazo será de três meses (nº2).

 

VII.          Conclusões

A consagração da ação de condenação da administração à prática do ato devido foi fundamental na medida em que representou uma mudança de paradigma do Contencioso Administrativo, conferindo-o aos tribunais plena jurisdição. O juiz deixa de estar condicionado a uma decisão de mera anulação, podendo condenar a Administração na prática de atos devidos (art.284º/4). Deste modo, a ação de condenação configura um passo decisivo no sentido da tutela jurisdicional efetiva e plena dos particulares, sendo que é uma ação para defesa de interesses próprios, visando defender o direito subjetivo do particular que foi lesado pela omissão ou pela atuação ilegal da administração. Simultaneamente, considera-se que o objeto do processo corresponde à pretensão do interessado e não o ato administrativo em si.

Por outro lado, pode-se questionar se o alargamento dos poderes do juiz administrativo pode resultar na intromissão do poder discricionário da Administração, ou seja a sua atuação propriamente dita. Neste caso, temos de ter em consideração o artigo 71º do CPTA, que como anteriormente foi referido, delimita os poderes de pronúncia do tribunal, apenas podendo condenar à Administração à prática de atos ilegalmente omitidos ou recusados. Assim, o CPTA assegura que não haja uma ultrapassagem dos limites da função jurisdicional que possam por em causa o princípio da separação de poderes. Portanto, a plena jurisdição dos tribunais não significa que estes vão se substituir a atuação da Administração, o que o tribunal faz é apreciar a relação administrativa, considerando tanto os elementos vinculados como os discricionários, de modo a determinar a atuação devida da Administração.

 

VIII.    Bibliografia

ALMEIDA, MÁRIO AROSO DE, “Manuel de Processo Administrativo”, Almedina, 2013.

ANDRADE, JOSÉ VARLOS VIEIRA DE, “A justiça Administrativa (lições)”, 13ª Edição, Almedina, 2015.

CADILHA, António, Os poderes de pronúncia jurisdicionais na ação de condenação à prática de ato devido e os limites funcionais da Justiça Administrativa – Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Sérvulo Correia, Vol.III, 2010.

SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no divã da psicanálise, Almedina, 2008.