A “Esquizofrenia Funcional” do Supremo Tribunal Administrativo

Introdução

Os tribunais administrativos e fiscais constituem, desde 1989, uma categoria própria de tribunais, ao lado dos tribunais judiciais (Art. 209º, nº 1, alínea b) da CRP). O Supremo Tribunal Administrativo (doravante, STA) é o órgão superior, nos termos do Art. 212º, nº 1 da CRP, o que é reafirmado no Art. 11º do ETAF.

Desta forma, o STA é a última instância de recurso desta ordem jurisdicional. Todavia, “a Constituição salvaguarda a competência específica do Tribunal Constitucional”[1], ou seja, quando tratamos de matérias de constitucionalidade, o STA não é a última instância, mas sim o Tribunal Constitucional, nos termos do Art. 280º da CRP, quando se pretende averiguar da constitucionalidade das decisões do STA.

Este estudo debruça-se sobre o facto de que no que concerne a algumas matérias, o STA é um tribunal de primeira instância. Isto quer dizer que, na estrutura do STA, há um mecanismo que permite que as suas próprias decisões sejam objeto de recurso no STA, ainda que para outro nível de jurisdição.

        1. Evolução do Supremo Tribunal Administrativo

O número de tribunais existentes em 1974, era ajustado há muito baixa litigiosidade administrativa que existia ao tempo. Assim, como não havia muitos processos, permitia que se pudesse “disfarçar a irracionalidade do sistema de distribuição de competências”[2], ou seja, reservava-se para o STA a exclusiva competência para julgar em primeira instância os atos administrativos praticados pelo Governo e pelos demais órgãos superiores da Administração Central (por influência francesa).

Porém, em 1984, existiu uma alteração, que acaba por não ter grandes resultados. A procura pela justiça administrativa cresceu e o sistema não foi possível manter, desta feita, procedeu-se a uma transferência de competências do STA para os Tribunais de Círculo. Contudo, as matérias foram poucas, e o resultado não foi o esperado.

Em 1996, foi criado o Tribunal Central Administrativo, para “aliviar o STA da sobrecarga de trabalho”[3], como também para passar a julgar em primeira instância a legalidade dos atos administrativos, que o Governo praticasse em matérias de funcionalismo público.

Contudo, estas reformas não foram suficientes e o TCA e o STA continuavam sobrecarregados, nomeadamente, pelo facto de estarem a julgar em primeira instância.

Podemos, então, dizer que «a organização dos Tribunais Administrativos, por razões históricas, estava sujeita a um regime especial, que não tinha paralelo ao regime dos “tribunais comuns”»[4]. Assim, existiam algumas caraterísticas que demarcavam estes tribunais, particularmente, o facto de os tribunais administrativos não terem uma alçada (Art. 10º do antigo ETAF); havia apenas duas instâncias normais de decisão para cada processo (Art. 103º da LPTA); e, por último, o facto que aqui mais releva, quer o TCA como o STA decidiam em primeira instância alguns processos, tanto sobre a matéria de direito como de facto e, ainda, em recurso de sentenças dos TAC (Art 21º e 39º do ETAF e Art 110º, alínea c) da LPTA). 

É neste sentido, que surge a reforma de 2002 e que “altera-se radicalmente”[5] este quadro, uma vez que os tribunais administrativos passaram a ter alçada (Art. 6º do ETAF); e, a regra passou a ser a do duplo grau de jurisdição (Art. 24º, nº 2 do ETAF e Art. 150º do CPTA). Principalmente, reduziram-se drasticamente os casos em que o STA e, sobretudo, o TCA, funcionavam como tribunais de primeira instância (Arts. 24º, 37º e 44º do ETAF). Ora, pode-se assim concluir, que com a reforma de 2002, procurava-se que o STA se aproximasse daquilo que era o STJ.

        2. Organização do Supremo Tribunal Administrativo

A organização do STA encontra-se regulada nos Arts. 11º e ss. do ETAF. O STA tem sede em Lisboa e jurisdição em todo o território nacional. A organização dos tribunais administrativos e as suas competências foram várias vezes alteradas. O STA está hoje organizado em Plenário e em duas Secções, uma do Contencioso Administrativo e outra do Contencioso Tributário, que funcionam em formação de três juízes ou em pleno, nos termos do Art 12º, n.º 1 e 2 ETAF. Cada secção do STA é composta pelo Presidente do Tribunal, pelo respetivo Vice-Presidente e pelos restantes Juízes para ela nomeados (Art. 14 do ETAF).

De acordo com o Art. 24º, n.º 1, alíneas a), c), d) e e) do ETAF, pertence à reserva do STA a competência de conhecer em primeiro grau de jurisdição, os processos relativos a ações ou omissões das seguintes entidades: Presidente da República; Assembleia da República e seu Presidente; Conselho de Ministros; Primeiro-Ministro; Presidentes do Tribunal Constitucional, do STA, do Tribunal de Contas e do Supremo Tribunal Militar; Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais e do seu Presidente; Procurador-Geral da República; e, Conselho Superior do Ministério Público. Para além disto, compete ainda: os pedidos de adoção de providências cautelares relativos a estes processos; os pedidos relativos à execução das decisões que o Tribunal profira; e, os pedidos que nesses processos sejam cumulados.

Ainda, nos termos do Art. 24º, n.º 1, alíneas b) e f) do ETAF, o STA é competente para conhecer em primeira instância os processos eleitorais previstos no ETAF e as ações de regresso, fundadas em responsabilidade por danos resultantes do exercício das suas funções, que sejam intentadas contra juízes do STA e do TCA, bem como contra os magistrados do Ministério Público que exerçam funções junto destes tribunais. As alíneas g) e i), acrescentam as ações relativas aos recursos dos acórdãos que aos TCA caiba proferir em primeiro grau de jurisdição e outros processos cuja apreciação lhe seja deferida por lei.

        3. Crítica à Estrutura do STA: Doutrina

Importa começar com uma opinião que é bastante crítica desta estrutura do STA, a do Sr. Prof. Vasco Pereira da Silva (2013). Para este autor, esta organização judiciária é “arcaica e complexa, herdada do passado (…) pelo que se mantêm os privilégios de foro”[6]. Há, então, uma esquizofrenia, na medida em que o STA tem simultaneamente funções de julgamento e de recurso. Em textos mais recentes, o Sr. Prof., corrobora a sua opinião e reitera que há um «desdobramento funcional (…), provindo dos tempos da “infância difícil”»[7].

Em sentido equivalente há opinião supra, o Sr. Prof. Wladimir Brito (2018) descreve esta situação como “manifestamente incongruente, sendo inaceitáveis as justificações que historicamente têm sido dadas para o efeito”[8]. O autor sufraga a ideia de que para o STA passar a ser um verdadeiro Tribunal de Revista, o Art. 24º, alínea a) do ETAF teria de ser eliminado, uma vez que consagra “recursos aristocráticos”[9].

O Sr. Prof. Mário Aroso de Almeida (2020) vai no sentido de que “a previsão parece ter apenas em vista as ações administrativas especiais relativas ao exercício de poderes de autoridade por parte das entidades enunciadas”[10]. Assim, parece a este autor que a nível estatístico esta situação tem um significado reduzido. Aliás, já numa obra passada, escrita em conjunto com o Sr. Prof. Diogo Freitas do Amaral, ambos iam no sentido de que, com a Reforma de 2002, o “Supremo Tribunal Administrativo deixa praticamente de funcionar como um tribunal de primeira instância, para passar a exercer as competências próprias de um tribunal vocacionado para funcionar como regulador do sistema”[11]. Todavia, o Sr. Prof. Vasco Pereira da Silva já se veio expressar em sentido contrário a esta opinião.

Na opinião do Sr. Prof. José Vieira de Andrade (2016), este regime justifica-se pelo facto de “serem causas de grande alcance nacional ou de grande valor financeiro, que devem ser decididas por um tribunal mais qualificado”[12].

Conclusão

Pode-se concluir, que ao longo dos anos, e com as sucessivas reformas, tem vindo a haver uma evolução positiva quando à competência dada ao STA. Todavia, de facto continua a existir um problema na organização do STA, principalmente, quanto ao ponto discutido neste estudo.

Quanto a mim, parece-me que existe alguma confusão no modo de articulação dos processos no STA, na medida em que, nem o modelo no qual o regime português se inspirou ainda aplica este método (França – Conseil D’etat), mostrando a deficiência do processo. Este privilégio que é dado, tendo em conta a qualidade do autor, desde logo é algo de estranhar e, depois, o facto de ser atribuído um privilégio não quer dizer que exista necessariamente um tratamento diferenciado.

Desta forma, aquando da Reforma de 2019, esta questão devia ter sido revista, ao lado de outras grandes alterações que se fizeram, nomeadamente, quanto à especialização em razão da matéria dos tribunais.

           

Bibliografia

ALMEIDA, Mário Aroso. (2020). Manual de Processo Administrativo. 4.ª Edição, Edições Almedina.

AMARAL, Diogo Freitas e ALMEIDA, Mário Aroso. (2003). Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo. 2.ª Edição, Edições Almedina. Coimbra.

ANDRADE, José Vieira. (2016). A Justiça Administrativa. 15.ª Edição, Edições Almedina. Coimbra.

BRITO, Wladimir. (2018). Lições de Direito Processual Administrativo. 3.ª Edição, Petrony Editora.

SILVA, Vasco Pereira. (2013). O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise. 2.ª Edição, Edições Almedina. Lisboa.

SILVA, Vasco Pereira. (2019). Revisitando a “reforminha” do Processo Administrativo de 2019 – “Do Útil, do Supérfluo e do Erróneo”. Revista Eletrónica de Direito Público. (Acedido em 14 de novembro de 2020). Disponível em: http://www.scielo.mec.pt/pdf/epub/v6n3/v6n3a02.pdf

 

            Raquel Gregório, nr. 58530

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[1] BRITO, Wladimir. (2018). Lições de Direito Processual Administrativo. 3.ª Edição, Petrony Editora. Págs. 39 e 40.

[2] AMARAL, Diogo Freitas e ALMEIDA, Mário Aroso. (2003). Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo. 2.ª Edição, Edições Almedina. Coimbra. Pág. 43.

[3] AMARAL, Diogo Freitas e ALMEIDA, Mário Aroso. (2003). Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo. 2.ª Edição, Edições Almedina. Coimbra. Pág. 44.

[4] ANDRADE, José Vieira. (2016). A Justiça Administrativa. 15.ª Edição, Edições Almedina. Coimbra. Pág. 124.

[5] ANDRADE, José Vieira. (2016). A Justiça Administrativa. 15.ª Edição, Edições Almedina. Coimbra. Pág. 125.

[6] SILVA, Vasco Pereira. (2013). O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise. 2.ª Edição, Edições Almedina. Lisboa. Pág. 235.

[7] SILVA, Vasco Pereira. (2019). Revisitando a “reforminha” do Processo Administrativo de 2019 – “Do Útil, do Supérfluo e do Erróneo”. Revista Eletrónica de Direito Público. (Acedido em 14 de novembro de 2020). Disponível em: http://www.scielo.mec.pt/pdf/epub/v6n3/v6n3a02.pdf - Pág. 8.

[8] BRITO, Wladimir. (2018). Lições de Direito Processual Administrativo. 3.ª Edição, Petrony Editora. Pág. 40.

[9] BRITO, Wladimir. (2018). Lições de Direito Processual Administrativo. 3.ª Edição, Petrony Editora. Pág. 49.

[10] ALMEIDA, Mário Aroso. (2020). Manual de Processo Administrativo. 4.ª Edição, Edições Almedina. Pág. 206.

[11] AMARAL, Diogo Freitas e ALMEIDA, Mário Aroso. (2003). Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo. 2.ª Edição, Edições Almedina. Coimbra. Pág. 49.

[12] ANDRADE, José Vieira. (2016). A Justiça Administrativa. 15.ª Edição, Edições Almedina. Coimbra. Pág. 137.