Acção de condenação à prática de acto devido

Antes do aparecimento da acção de condenação à prática de acto devido,  o Contencioso Administrativo ditava uma separação estrita entre administrar e julgar, que resultava do princípio da separação de poderes. Assim, o juiz não podia ordenar a Administração, caso contrário estaríamos perante um caso de usurpação de poderes pelos Tribunais. O professor Vasco Pereira da Silva, explicando os "traumas de infância do Contencioso Administrativo" explica a confusão existente entre a matéria sobre a qual se pode julgar e as situações em que apenas a Administração pode praticar o acto, não podendo haver substituição. Deste modo, condenar a Administração à prática de atos administrativos devidos corresponde à tarefa de julgar e é uma situação muito diferente da circunstância de o tribunal praticar atos em vez da Administração, invadindo o domínio da discricionariedade administrativa, que corresponde à tarefa de administrar. Neste último caso estaríamos de facto perante uma violação do princípio da separação de poderes.

Esta acção é então verdadeiramente relevante, uma vez que corresponde à concretização, com o Código de Processo nos Tribunais Administrativos, do princípio da tutela jurisdicional efectiva previsto no art. 268º/4 da Constituição da República Portuguesa, assegurando aos particulares a obtenção de uma pronúncia condenatória na prática do acto administrativo que tenha sido recusado ou omitido. Este direito (à tutela jurisdicional efectiva) trata-se de um verdadeiro direito subjectivo público fundamental de natureza análoga à dos direitos liberdades e garantias (beneficiando por isso do respectivo regime), nos termos do qual cada direito e interesse legalmente protegido dos cidadãos deve encontrar na jurisdição administrativa uma tutela adequada, seja ela declarativa, executiva ou cautelar - o que, bem vistas as coisas, não é mais que a consagração, neste domínio, da velha máxima processual civil, segundo a qual, a cada direito deve corresponder uma acção.

Âmbito de aplicação

No que diz respeito ao âmbito de aplicação da acção em causa, é preciso ter em conta que a sua aplicação é prevista pelo CPTA em duas situações distintas: quando o acto administrativo tiver sido recusado e quando estiver em causa a necessidade de obter a prática de um acto administrativo ilegalmente omitido (artigo 66º, nº1 do CPTA). Estão em causa dois pedidos diferentes: o de condenação à emissão de acto administrativo omitido ou a condenação à produção de acto administrativo de conteúdo favorável ao particular, em substituição do acto desfavorável anteriormente praticado . Assim, a administração será condenada a praticar o acto devido que corresponde ao acto administrativo que, segundo o autor, deveria ter sido emitido e não foi, tendo havido uma omissao, uma recusa ou, mesmo tendo sido praticado um acto, este não satisfaça integralmente a pretensão do autor.  

Objecto do processo

O objecto do processo desta acção é estabelecido pelo CPTA, que apresenta uma concepção ampla do mesmo,. Assim entende-se que o objecto do processo é a pretensão do interessado e não o acto do deferimento (artigo 66º, nº2 CPTA). O objecto do processso será este, tanto para os casos de omissão , como para os casos de conteúdo negativo.

 Assim, podemos dizer que o objecto do processo nunca será o acto administrativo, mas o direito do particular a uma determinada conduta da Administração. Assim, torna-se irreevante a existência de acto administrativo prévio e, mesmo que este exista, a apreciação jurisdicional vai incidir sobre a posição subjectiva do particular. Este entendimento não é consensual na doutrina, mas a opinião do Professor Vasco Pereira da Silva vai neste sentido.

Sendo a  acção em causa, conforme foi referido anteriormente, uma componente essencial do princípio da tutela jurisdicional efectiva dos direitos dos particulares perante a Administração, estabelece-se uma fronteira clara entre a acção à condenação de acto e a acção de impugnação do acto (artigo 50º, nº1 CPTA).

O artigo 71º do CPTA estipula que, no que diz respeito aos poderes de pronúncia do juiz, o tribunal não se limita a devolver ao orgão administrativo competente, tendo mesmo de tomar posição sobre a pretensão material do interessado. O tribunal aprecia a relação administrativa concreta existente entre entre o particular e a administração para apurar qual o direito do particular e o dever da administração, determinando o conteúdo do acto devido. Resulta ainda do artigo 66º, nº2 do CPTA que o efeito anulatório é implicito, pelo que se dispensa a referência expressa á anulação. A análise do pedido condenatório implica o conhecimento da legalidade da recusa ou da omissão.

Pressupostos de aplicação

O CPTA exige um procedimento prévio ao processo para que este possa ser utilizado. Assim, o interessado deve dirigir um requerimento ao órgão competente, com a pretensão de obtenção do ato administrativo, seguido de uma de três situações: pura inércia ou omissão da Administração, desde que a lei não associe a essa omissão relevância jurídica (al. a) do n.º 1 do art. 67.º CPTA); recusa do mérito da pretensão, isto é, indeferimento expresso ou, por outro lado, tenha ocorrido a recusa da apreciação do próprio requerimento9 (al. b)); e, finalmente, tenha sido praticado ato administrativo de conteúdo positivo que não satisfaça integralmente a pretensão do interessado10 (al. c) do mesmo preceito).

Legitimidade

É necessário avaliar a legitimidade do ponto de vista activo e passivo.

Assim, tem legitimidade activa para intentar a acção quem alegue ser titular de um direito ou interesse legalmente protegido, dirigido à emissão desse acto (artigo 68º, nº1, a. a) do CPTA). Também é atribuída ao Ministério Público essa mesma legitimidade, enquanto titular da acção pública ou no contexto de acção popular, ou seja, quando está em causa a defesa de direitos fundamentais e vaores constitucionamente relevantes (artigo 68º, nº1, al. b) do CPTA). Têm ainda legitimidade activa as pessoas coletivas, públicas ou privadas, em relação aos direitos e interesses que lhes cumpra defender (al. c)), os órgãos administrativos relativamente a condutas de outros órgãos da Administração Pública como disposto na al. d), assim como as pessoas e entidades mencionadas no n.º 2 do art. 9.º, autores populares, em defesa de interesses difusos (al. f)). Finalmente, têm ainda legitimidade ativa os presidentes de órgãos colegiais, relativamente à conduta do respetivo órgão, novidade da Reforma de 2015 (al. e)).

Quanto à legitimidade passiva, a lei determina, no n.º 2 do art. 68.º do CPTA, que além da entidade responsável pela situação de ilegalidade, são obrigatoriamente demandados os contrainteressados, em litisconsórcio necessário passivo.

Prazos

O prazo para a propositura da acção não é sempre o mesmo, vai depender da reacção por prte do orgão competente ter sido de inércia ou indeferimento (artigo 69º do CPTA). Assim, em casos de omissão, o prazo será de um ano desde o termo do prazo legal estabelecido para a emissão do acto ilegalmente omitido (artigo 69º, nº1 do CPTA). Nos casos de indeferimento, de recusa ou de pretensão dirigida à substituição de um acto de conteúdo positivo, o prazo será de três meses. Para esta útia situação estabelece-se o mesmo prazo fixado para a impugnação do acto pelos interessados, por remissão directa do nº 2 do artigo 69º do CPTA para o nº3 do artigo 58º do CPTA.

Conclusões

Com a consagração legislativa desta figura, estamos perante um grande desenvolvimento no Contencioso Administrativo e, como já foi referido, vamos ao encontro da tutela jurisdicional efectiva e pena dos particulares. 

Isto torna-se relevante de uma prespectiva de eficiência dos processos e de protecção dos particulares. Tendo os particulares ao seu dispor esta acção e estando os tribunais investidos dos poderes, já referidos anteriormente, previstos no artigo 71º do CPTA, muito mais dificimente um particular acaba prejudicado pela má conduta da administração. Sendo ainda relevante o facto de este tipo de acção, de acordo com o artigo 51º, nº4 do CPTA, ser preferido pelo legislador às acções de impugnação do acto. 

Uma vez que há uma clara preferência do legislador pela acção de condenação, foi também importante que o legislador tenha limitado a actuação do tribunal (que tem o poder de, em vez dedevolver para o orgão da administração competente, aprecia a relação administrativa concreta entre o particular e a administração e toma posição sobre a pretemsão do particular (artigo 71º CPTA)) aos casos em que a administração age ilegalmente. Assim garante-se que não se ultrapassa os limites funcionais da função jurisdicional (salvaguarda do princípio da separação de poderes) e a defesa dos direitos dos particulares.

 Maria O'Neill de Sousa Mendes

nº 59330

Bibliografia

ANDRADE, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa (Lições), Almedina, 2015

SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no divã da psicanálise, Almedina, 2008

VALE, Luís António Malheiro Meneses do, A CCondenação à p´ratica de acto devido (Uma leitura dos artigos 66.º a 71.º do novo Código de Processo dos Tribunais Administrativos)