Os contrainteressados

 1.Sumário

No campo do conceito de parte processual, para além das habituais partes principais e acessórias, são de destacar os contrainteressados (figura que nos surge nos artigos 57º e 68º/2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos – doravante CPTA), designação que cabe aos que detenham interesse em que não se dê provimento à ação, em regra, particulares nos processos dirigidos contra a Administração, embora também as entidades públicas se possam posicionar como contrainteressadas.

A lei obriga à indicação na petição inicial¹ e à citação de eventuais contrainteressados, conferindo-lhes todos os poderes processuais próprios das partes, designadamente o de contestar, o de alegar ou de se opor à dispensa de alegações. São legalmente concebidos como partes, segundo o Senhor Professor Vieira de Andrade (ANDRADE, Vieira; pp. 287 e 288). Contudo, apesar de lhes ser permitida a contestação, não podem alterar o objeto do processo, formulando pretensões autónomas, que defendam o seu próprio interesse, ou mesmo introduzir novos factos, a sua posição processual não pode ser confundida com as partes demandadas a título principal.²

Também no âmbito da tutela cautelar nos surge esta figura. Foi aliás o que concluiu o Tribunal Central Administrativo Sul ao referir, no Processo 323/17.0BEBJA, que em processo cautelar, o universo dos contrainteressados surge delimitado de forma mais restrita, abrangendo aqueles a quem a adoção da providência cautelar possa prejudicar diretamente, pois de acordo com o que dispõe o artigo 114º/3, d), o Requerente deve indicar a identidade e residência dos contrainteressados a quem a adoção da providência cautelar possa diretamente prejudicar.

2.Breve análise

Ensina o Senhor Professor Wladimir Brito, que o contrainteressado é uma figura que assume a posição de parte interessada, mas que, para transitar para o processo administrativo, a lei, no artigo 57º do CPTA, impõe a sua reconfiguração jurídico-processual com base no par “prejuízo-vantagem” em que assentam os requisitos legais de atribuição da qualidade processual do contrainteressado (BRITO, Wladimir; p.124).³ Mas o Senhor Professor Mário Aroso de Almeida vai mais longe, alertando para o facto do teor literal dos artigos 57º e 68º/2 do CPTA parecerem inculcar que os contrainteressados são pessoas a quem a procedência da ação pode prejudicar ou que tem interesse na manutenção da situação contra a qual se insurge o autor, advertindo, por isso, para o facto que, na prática, o universo dos contrainteressados é mais amplo, estendendo-se a todos aqueles que, por terem visto ou poderem vir a ver a respetiva situação jurídica definida pelo ato administrativo a praticar ou praticado, têm o direito de não serem deixados à margem do processo em que se discute a questão da subsistência ou da introdução na ordem jurídica do ato que lhes diz respeito (ALMEIDA, Mário Aroso; p. 259).

Em suma, os arts. 57º e 68º/2 do CPTA, estabelecem que, segundo o Senhor Professor Mário Aroso de Almeida, tanto nos processos de impugnação de atos administrativos, como nos processos de condenação à prática de atos administrativos, para além da entidade que praticou ou que se pretende que pratique o ato, também devem ser demandados os titulares de interesses contrapostos aos do autor (ALMEIDA, Mário Aroso; p. 255). O Senhor Professor Vasco Pereira da Silva, refere mesmo que estes são sujeitos de relações jurídicas multilaterais – paradigmáticas do novo direito administrativo, sobretudo, em domínios como o urbanismo, o ambiente, o consumo, a cultura -, as quais, para além da Administração e dos destinatários imediatos da atuação administrativa em causa, dão origem a uma “rede” de ligações jurídicas entre múltiplos sujeitos, uns do lado passivo, que são titulares de posições de vantagem juridicamente protegidas, pelo que devem gozar dos correspondentes poderes processuais (SILVA, Vasco Pereira; p. 372).

No entanto, no que diz respeito aos direitos ou posições que os contrainteressados defendem no processo, a doutrina diverge. Se o Senhor Professor Vasco Pereira da Silva e a Senhora Professora Mafalda Carmona apontam para a defesa, a título principal, de posições jurídicas e interesses seus, que lhe são próprios, contrapostos aos do autor, de que são titulares, numa perspetiva mais subjetivista do contencioso administrativo; já os Senhores Professores Mário Aroso de Almeida, Vieira de Andrade ou Paulo Otero parecem apontar para um fim de mera eficácia do caso julgado, não reconduzindo a posição dos contrainteressados a um interesse próprio, verdadeiramente seu, portanto, com uma função mais objetivista (Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, Processo 2389/16.0BELSB).

O Senhor Professor Vasco Pereira da Silva é ainda bastante crítico quanto aos contrainteressados, não quanto à figura em si, mas antes tendo que ver com a sua denominação. Ensina, no seu manual, que é uma expressão marcada pelos traumas de infância do Direito Administrativo. Segundo o Senhor Professor, a expressão “contrainteressados” é infeliz, pois, segundo o artigo 57º do CPTA, não são outra coisa senão, sujeitos processuais principais da relação jurídica material, enquanto titulares de posições jurídicas de vantagens conexas com as da Administração, intervindo nesses termos no Processo Administrativo (SILVA, Vasco Pereira; p. 286).

Ora, tendo em conta o que foi mencionado até agora, podemos assim dizer que a figura aqui em análise pode ser inserida como litisconsórcio? Vejamos.

Consideram, consensualmente, a doutrina e a jurisprudência que a lei tem, por escopo, embora não exclusivamente, a atribuição da legitimidade passiva aos contrainteressados, os quais, segundo a doutrina maioritária, devem formar um litisconsórcio passivo com a Administração (MARQUES, Francisco Paes; p. 28). A pluralidade de partes no processo ocorre, entre outros, por litisconsórcio, que pressupõe a cotitularidade da relação jurídica entre os litisconsortes e, por isso, também, a existência de uma única relação material, como se houvesse um único autor (litisconsórcio ativo) ou um único demandado (litisconsórcio passivo) (ALMEIDA, Mário Aroso; p. 252). Sendo que o litisconsórcio é necessário, quando a lei ou o contrato exijam a intervenção de vários interessados ou quando, pela própria natureza da matéria controvertida, essa intervenção seja forçosa para que a decisão a proferir produza o seu efeito útil normal (ALMEIDA, Mário Aroso; p. 255) (veja-se, nesse sentido, o artigo 33º do Código de Processo Civil). O Senhor Professor Mário Aroso de Almeida afirma ainda que a discussão em juízo se centra na questão de saber se a Administração agiu ou não de modo ilegal e, por isso, se se anula ou não o ato administrativo, ou se se condena ou não a Administração a praticar o ato recusado ou omitido. Por isso, torna questionável que à intervenção dos contrainteressados como litisconsórcio necessário, que, por isso, parece dever ser objeto de revisão crítica, mas não impede, aliás como resulta dos artigos 57º e 68º/2 do CPTA, que os mesmos devem ser citados no processo, sob pena de não ficarem vinculados no respetivo caso julgado (ALMEIDA, Mário Aroso; p. 256). 

Nesta questão surge ainda o Senhor Professor Francisco Paes Marques, alertando que a figura do litisconsórcio necessário levaria a que a Administração não pudesse celebrar qualquer transação com o autor, nem sequer proceder à revogação ou anulação do ato impugnado⁴, pois não é possível circunscrever o efeito do ato ao interesse do seu autor, dado que o efeito útil da decisão teria sempre de produzir-se perante todos os litisconsortes, o que não seria possível porque o contrainteressado nunca daria assentimento ao exercício de uma competência administrativa que fosse beneficiar a sua contraparte particular, isto é, o autor da ação. É assim porque, de acordo com o mesmo Professor, a fisionomia judiciária do litisconsórcio necessário é significativamente diversa do litisconsórcio voluntário, pois, só neste último, se verifica a independência das relações processuais que se estabelecem entre cada um dos litisconsortes (MARQUES, Francisco Paes; p. 33).

Já o Senhor Professor Ricardo de Gouvêa Pinto explica que o litisconsórcio, justifica que, se algum dos contrainteressados não for parte inicial nos autos, deve-lhe ser reconhecida a possibilidade de intervir no processo em qualquer momento, e que essa não intervenção, por facto que não lhes seja imputável, obsta ao conhecimento da causa e impõe a inoponibilidade da decisão judicial que venha a ser proferida à revelia dos mesmos (PINTO, Ricardo de Gouvêa; p. 389). Nesse caso, o meio que a lei faculta aos contrainteressados para se oporem a uma sentença proferida em processo para o qual não foram citados é o do recurso de revisão como vem previsto no artigo 155º/2 do CPTA, a revisão da sentença transitada em julgado. Finalmente, se a falta ou nulidade de citação de um contrainteressado for o fundamento da revisão, a fase rescisória do processo de revisão implica a necessária anulação dos termos do processo desde a citação, com reformulação de todo o processo desde essa fase (PINTO, Ricardo de Gouvêa; p. 401).

Retiramos, por isso, que os artigos 57º e 68º/2 do CPTA possuem o propósito de objetivar a operação de delimitação do universo dos “titulares de interesses contrapostos ao autor” que devem ser demandados no processo (veja-se o art. 10º/1 do CPTA), atendendo às consequências que da falta de citação possam advir.

3.Conclusão

Como se explica então que alguém seja demandado processualmente se não pertence à relação material que vai ser apreciada? A sua legitimidade consubstancia-se, na ótica do Senhor Professor Francisco Paes Marques, no facto das partes serem os sujeitos da relação material controvertida – do direito e da correlativa obrigação (dever jurídico ou sujeição) – ou seja, posicionam-se de um lado um demandante (titular de um direito), do outro lado um demandado (o sujeito da obrigação) que se supõe na verdade existirem (MARQUES, Francisco Paes; p. 29), isto porque, esta figura não se encaixa na teoria geral do processo, na verdade, pode pensar-se que a intenção do legislador terá sido equiordenar este sujeito privado às demais partes, vinculando-se ao caso julgado. Contudo, temos de ter em conta que o autor da ação não pode pedir a condenação imediata do contrainteressado, mas apenas condutas que possam ser praticadas pela Administração (MARQUES, Francisco Paes; p. 29).

Ora vejo-me tentada a concordar com o Senhor Professor Mário Aroso de Almeida quando este afirma, como aliás já havia referido acima, que se deve entender o universo dos contrainteressados como mais amplo, pois só assim se garante que o processo não ocorra à sua revelia, dado que o processo pode introduzir efeitos na esfera jurídica do indivíduo, a quem deve ser dada a oportunidade de se conformar com esses efeitos e, se necessário, deduzir contestação de forma a assegurar ainda o direito aos Princípios de Igualdade para com as restantes partes do processo e do Contraditório (ainda que se saiba que, como já vimos, a posição processual não é idêntica ao dos autores e réu, mas nem por isso deve ser desvirtuada).

Para além disso, deveria o Processo Administrativo dirigir-se diretamente à figura do litisconsórcio, promovendo um esclarecimento da tutela de todos os contrainteressados e, se o Processo Administrativo é regulado por si só, independentemente do Processo Civil, faça-se uso do Código. Mais se argumente: esta é uma situação que pode trazer dúvidas ao cidadão que se vê confrontado com a norma, senão vejamos o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, Processo 2389/16.0BELSB, com o qual concordo: na verdade, contrariamente ao que ocorre com o litisconsorte na ação cível, o contrainteressado não detém um interesse igual ao da Administração, não faz valer no processo um direito próprio, paralelo ao da Administração. Também comparando com o regime do processo civil, em termos de direitos processuais, os contrainteressados em sede de processo administrativo detém menos direitos que uma parte em litisconsórcio civil – artigos 30º e 33º/2 e 311º do Código de Processo Civil. Por seu turno, no direito processual civil quem tiver interesse jurídico em que a decisão do pleito seja favorável a uma parte, pode vir a juízo auxiliá-la, constituindo-se assistente, sendo que neste caso a sua posição processual fica subordinada à da parte principal – artigos 326º e 328º do Código de Processo Civil. Ou seja, comparados os dois regimes, na parte que aqui nos importa, verificamos que a aproximação da posição do contrainteressado à figura do litisconsórcio só faz sentido para assegurar os pressupostos da legitimidade, a eficácia da sentença e o caso julgado.

Neste sentido, use-se do Processo Administrativo para clarificar esta figura, para que não se tenha de fazer ginástica processual ao tentar entender-se se podemos ou não estender os contrainteressados a litisconsortes no Processo e a que modalidade do litisconsórcio.  Até porque, quando a jurisprudência e doutrina caracterizam a posição processual dos contrainteressados como equivalendo a um litisconsórcio, fazem-no com o fim com que estes sujeitos “aparecem” no CPTA: para apreciação do pressuposto legitimidade e para garantir a eficácia da sentença. Portanto, ao proceder-se à caracterização da intervenção do contrainteressado como sendo em litisconsórcio, foi alheia a questão das custas e sua imputação às partes derrotadas num processo. Não obstante, há que admitir que também para efeitos de custas se deva considerar que os contrainteressados se apresentam na ação em litisconsórcio necessário passivo, ao lado da Administração (Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, Processo 2389/16.0BELSB). Não será então difícil de qualificar? Sim. O legislador deveria intervir.

¹Sob pena de constituir exceção dilatória que conduz à absolvição da instância, tal como refere o artigo 89º/4, e) e o artigo 87º/1, a) do CPTA, por falta de citação dos mesmos. Deste modo, o chamamento dos contrainteressados deve ser feito nos termos dos artigos 78º/2, b) e 80º/1, b) do CPTA. A falta de citação do contrainteressado representa, por conseguinte, uma violação do princípio constitucional de acesso aos tribunais (artigo 20º/1 da Constituição).

²Nesse sentido, veja-se o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, Processo nº 2389/16.0BELSB, que expressamente indica: quanto à posição processual dos contrainteressados, não é idêntica à das entidades demandadas a título principal. O contrainteressado não poderá formular pedidos autónomos, ou, sequer, afirmar nos autos um interesse processual que lhe é próprio e único. Diversamente, o contrainteressado terá de se subordinar aos interesses da parte principal que é demandada, da entidade demandada. O contrainteressado será, portanto, uma parte processual que não goza de direitos iguais aos das partes principais.

³Contudo, segundo o Senhor Professor Wladimir Brito, trata-se de uma falsa alternativa, visto que quando a lei, no artigo 57º do CPTA, estabelece como requisitos de atribuição da qualidade de contrainteressado o prejuízo sofrido diretamente com “o provimento do processo impugnatório” ou o “legítimo interesse na manutenção do ato impugnado”, só aparentemente nos está a oferecer em alternativa dois requisitos. (BRITO, Wladimir; p. 125).

⁴ Isto porque, segundo o artigo 288º/2 do Código de Processo Civil, a confissão, a desistência ou a transação de algum dos litisconsortes só produz efeitos quanto a custas.

  

Referências

ALMEIDA, Mário Aroso; Manual de Processo Administrativo, 3ª edição (reimpressão), Almedina editora, 2019.

MARQUES, Francisco Paes; O estatuto pessoal dos contrainteressados nas ações impugnatórias e de condenação à prática do ato administrativo in Cadernos de justiça administrativa, julho-agosto de 2017.

BRITO, Wladimir; Lições de Direito Processual Administrativo, 3ª edição, Pertony Editora, 2018.

PINTO, Ricardo de Gouvêa; As consequências da Não Intervenção Devida dos Contrainteressados na Ação Administrativa Especial in Estudos Dedicados ao Professor Doutor Nuno José Espinosa Gomes da Silva, Direito e Justiça Vol. II, Universidade Católica Editora, Lisboa, 2013.

MACHETE, Rui Chancerelle; A legitimidade dos contrainteressados nas ações administrativas comuns e especiais in Estudos em homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano, no centenário do seu nascimento, Vol. II, Edição da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Coimbra Editora, 2006.

ANDRADE, José Carlos Vieira; A justiça administrativa (Lições), 10ª edição, Almedina, 2009.

SILVA, Vasco Pereira; O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – ensaio sobre as ações no novo processo administrativo, 2ª edição (reimpressão), 2013.

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, Processo nº 323/17.0BEBJA; Relator: Helena Canelas; data: 28-02-2018. Disponível em: http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/-/8DD982BBD174AA778025824900481CCF, consultado no dia 14 de novembro de 2020.

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, Processo nº 2389/16.0BELSB; Relator: Sofia David, data 04-10-2017. Disponível em: http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/-/3D291D9AE318FD67802581BB002898B7, consultado no dia 14 de novembro de 2020.

 

 

Nota: Alguns dos elementos mencionados em “Referências” apresentavam o antigo acordo ortográfico, nessa medida, quando necessário, procedi à devida atualização. 

 

                                                                                               Ana Rita Santos nº 58557