O processo de impugnação de normas regulamentares

Para nos iluminar sobre o processo de impugnação de normas regulamentares, importa pois definir o que é uma norma regulamentar, o artigo 135º do CPA, designa regulamento como “normas jurídicas gerais e abstratas que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos externos”, temos também o entendimento do professor Vieira de Andrade que acaba por ver o regulamento como fonte secundária de Direito Administrativo e o Professor Freitas do Amaral, sendo para este último “normas jurídicas emanadas do poder administrativo por um órgão da administração ou por outra entidade pública ou privada para tal habilitada por lei”.

Dado o passo inicial, cumpre-me fazer uma retrospetiva, até à reforma de 84/85 onde o processo de controlo de regulamentos não era presente, e muito pelo contrário, era limitado, implementada pela constituição e o seu método de fiscalização de constitucionalidade, a reforma seguinte veio apresentar o oposto da situação. No entanto trazia alguns medos como o Professor Dário Moura Vicente havia designado como uma “esquizofrénica dualidade de meios processuais”, e havendo a séria possibilidade de aumento da litigiosidade e da politização, uma vez que os meios apresentavam requisitos diferentes para regular situações similares e porque os âmbitos de aplicação coincidiam parcialmente um com o outro.

Passando a explanar, haveriam três formas diferentes de reação contenciosa; A via incidental, o meio processual genérico, e o meio processual especial. Sendo que o professor não consideraria a via incidental, que dizia não ser um meio autónomo. O meio processual genérico e o meio processual especial, exigiriam certos requisitos, e limitações controversas, sendo que parte da doutrina não as considerariam lógicas.

 Duramente criticada esta dualidade, a reforma veio introduzir alterações ao quadro do controlo regulamentar, instalou uma uniformização do regime do contencioso regulamentar e criou uma ação especial de impugnação de normas. Este novo regime introduziu algumas alterações e recuperou restrições, tendo sido inspirado no antigo meio processual genérico.

Anteriormente para a declaração de ilegalidade de um regulamento ou dependia da característica da aplicabilidade imediata da norma ou era necessária a verificação de 3 casos de recusa de aplicação da norma pelo tribunal, ao que acrescentou agora mais um requisito: o requisito da legitimidade.

Hoje em dia o artigo 73º/1 consagra a referida regra geral, onde a declaração de ilegalidade tem de ter por base a existência de 3 casos de recusa de aplicação da norma por parte dos tribunais, devido à sua ilegalidade, e ainda serve para todos os casos, não se tendo em conta quem propõe a ação.

Este artigo 73º, consagra 3 “sub-regimes” quer se aplique o regime geral, no caso de uma ação pública intentada pelo Ministério público, ou popular (equiparada à figura do particular).

Já no nº2, que diz respeito à ação popular (equiparada à figura do particular) e à ação para defesa dos direitos, refere que mesmo não se verificando os 3 casos de recusa essas ações podem ter lugar, quando se trate de norma de eficácia imediata, porém com detalhe de produzirem apenas efeitos para o caso concreto. Formulação essa que por diversos motivos é criticada pelo professor Vasco Pereira da Silva, ora por ter uma formulação muito confusa, ora por compactuar com a aplicação de uma norma ilegal, incorrendo na violação de direitos constitucionais, por obstruir em demasia a atuação de particulares, com demasiados obstáculos, numa violação dos seus respetivos direitos, ou então por considerar que o antigo regime dispunha de menos obstáculos, sendo o regime antes da reforma “mais desfavorável”.

Passando ao nº3, vemos a bons olhos a sua “novidade” em virtude de beneficiar bastante o Ministério Público, ampliando a sua área de intervenção, uma vez que lhe foi possibilitado intentar uma ação pública para a declaração de ilegalidade de regulamentos, sem que seja observada a regra geral do nº1, não se estabelecendo nenhuma condição quanto à eficácia das normas.

Finalmente o nr4º quando seja do seu conhecimento a existência de 3 casos de recusa nos termos do nº1,vem reforçar o dever do Ministério público, de ter de solicitar a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral.

Em suma com os sub-regimes fixados, somos capazes de confirmar a comparência de 3 pressupostos significativos: A Legitimidade, uma vez consagrada pelo legislador a sua efetividade nos titulares de posições jurídicas (tanto objetivas como subjetivas), e a procedibilidade dos regulamentos, derivado da existência de regimes diferenciados conforme o autor da ação; O interesse, que se retira do art. 73º/1 podendo este ser atua ou futuro, seja direto ou não; A oportunidade do pedido de impugnação, derivado ao facto do art. 74º não sujeitar o mesmo a nenhum prazo.

A consagração da apreciação de ilegalidade por omissão de normas regulamentares foi diversa revolução da reforma, constante do art.77º CPTA, tendo levado o “selo de aprovação” de grande parte da doutrina. Da omissão regulamentar, decorre a existência de atos legislativos que necessitam de regulamentação para poderem ser exequíveis, cumprindo a sua função e produzindo os seus efeitos.

Este sistema passa a conceder aos tribunais administrativos a hipótese de conhecer da respetiva omissão ao órgão competente, não obstante do dever regulamentar provir expressamente de uma lei, ou indiretamente por remissão, sendo este parcialmente idêntico ao regime da fiscalização da inconstitucionalidade por omissão.

Incumbe pois ao interessado nesta declaração, identificar as normas legais cujas deveriam ser, mas não se encontram apoiadas por regulamento.

Também nos suscita algum interesse a questão que se retirava do nº2 do artigo 77º, em que tal disposição mencionava que a sentença tem como decorrência dar conhecimento da situação ao órgão competente, fixando um prazo para supressão da omissão, não podendo ser inferior a 6 meses.

 A questão prende-se com o facto da sentença ao fixar este prazo, não estaria revestir um caracter condenatório, ao invés de meramente declarativo?

 Ou não iria mais longe do que as próprias sentenças do Tribunal Constitucional advindas do 283º/2 CRP?

Havia portanto, parte da doutrina que defendia que esta se aproximava mais de uma sentença condenatória, e também quem entendesse que até inclusive seria mais benéfico que tivesse sido consagrada a possibilidade de condenação da Administração na produção de uma norma regulamentar. Apesar disso o que somos capazes de depreender, que este regime apresenta uma inovação relativamente ao regime anterior, e sendo assim, demonstra uma oportunidade de futuras inovações.

Hoje, com a alteração ao código feita em 2015, o art.77º passa de facto a dispor na sua epígrafe “condenação à emissão de normas”, o que pôs fim à discussão em torno do assunto.

 

Bibliografia

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 24 de Maio de 2018, processo nº273/06.5BEFUN
Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 10 de Outubro de 2018, processo nº02/15.2BCPRT 01386/16
Pereira da Silva, Vasco, O Contencioso Administrativo no Divã da psicanálise, 2ª edição, 2013
Aroso de Almeida, Mário, Manual de Processo Administrativo, 2ª edição, 2016

Francisco Proença Martins Saramago nrº 58098