Análise simplificativa ao complexo regime da Extensão dos Efeitos da Sentença no Contencioso Administrativo

 

1.      Uma primeira abordagem ao tema

A extensão dos efeitos da sentença encontra-se atualmente prevista no art. 161º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), com novos pressupostos introduzidos pela revisão do processo administrativo (ao abrigo do DL n.º 214-G/2015, de 2 de outubro)[1]. A análise a este regime impõe-se pela sua originalidade, ou se quisermos ser menos ambiciosos, pela sua particularidade, a qual assenta no caráter substantivo do instituto. Adicionalmente, a obtenção de tutela processual, num contexto de um processo declarativo cuja tramitação é idêntica à do processo de execução de sentenças de anulação de atos administrativos suscita certo caráter inovador.

Relativamente aos seus antecedentes históricos, trata-se de um regime que fora inserido na versão inicial do CPTA, a propósito da reforma do contencioso administrativo de 2002/2004.

Na medida em que o preceito em análise é regulado por via de pressupostos (materiais e processuais) que implicam uma ampla e complexa variedade de problemas jurídicos (mormente, a conjugação dos efeitos das sentenças – em particular, das sentenças proferidas em processos de impugnação de atos administrativos e de condenação à prática do ato devido – com o caso julgado, o caso decidido, a aceitação do ato e os contrainteressados), cabe-nos visar explicitar os mesmos.

No entanto, em primeiro lugar, importa abordar o escopo do regime do 161º CPTA que consiste essencialmente (como bem esclarece a Juíza Desembargadora no Tribunal Central Administrativo Sul, Ana Celeste Carvalho) em «permitir que, nas situações em que a Administração define certa situação jurídica ou impõe certo regime normativo, nem todos reajam contenciosamente de imediato e em momento próprio contra essa atuação administrativa, não lançando mão do meio processual adequado, possam aproveitar os efeitos da sentença de conteúdo favorável em que não foram partes.»[2]

O regime em apreço constitui, portanto, um regime de direito administrativo substantivo, cuja tutela jurisdicional se funda nos tribunais administrativos: o 161º CPTA evita a necessidade de todos os destinatários (ou, no mínimo, daqueles que se sintam lesados pela atuação administrativa) instaurarem imediatamente um número alargado de processos com a finalidade de satisfazer as respetivas pretensões jurídicas. Isto porque basta somente um grupo de interessados para o fazer, o que permite que os restantes possam esperar pelo seu desenlace e, na eventualidade de a definição do direito, concretizada na sentença, lhes ser favorável, solicitar à Administração a extensão dos efeitos da sentença a seu favor. Contudo, se esta recusar o pedido formulado, deverá(ão) o(s) interessado(s) requerer ao tribunal administrativo, que proferiu a sentença, a tutela judicial da sua pretensão, através da extensão dos efeitos de sentença anterior.

Consequentemente, este instituto tem, desde logo, duas vantagens importantes: a celeridade processual administrativa, pois evita a formação de “processos em massa” que seriam, afinal de contas, desnecessários; e o fomento da igualdade de tratamento entre os particulares que têm pretensões jurídico-substantivas iguais.

A prof.ª Mafalda Carmona recorda que estas vantagens constituem um mecanismo que sucede frequentemente no Direito Administrativo, sobretudo no âmbito dos concursos e do emprego público, ou no contexto das relações jurídicas administrativas poligonais (que se estendem a demais sujeitos relativamente ao destinatário direto da atuação da Administração.[3]

 

2.      Os efeitos das sentenças[4] no processo administrativo revisto

As sentenças de anulação (emitidas em sede de processos de impugnação de ato administrativo), continuam a assumir maior frequência e relevância do que as sentenças de condenação à prática de ato devido (realidade que não se alterou substancialmente com a reforma de 2002/2004). Estas últimas podem ter um conteúdo genérico ou determinado[5].

As sentenças de mera anulação, de acordo com Ana Celeste Carvalho, produzem, geralmente, efeitos constitutivos, os quais se traduzem na «invalidação do ato impugnado, atestando a sua ilegalidade, eliminando-o da ordem jurídica e retroagindo os seus efeitos à data da prática do ato administrativo impugnado» (“efeito típico e direto”) para além da «reconstituição da situação atual hipotética, de que emerge o dever de executar a sentença, colocando o interessado na situação de facto e de direito em que estaria não fosse o ato anulado»[6]. Adicionalmente, a Administração não pode «reincidir no fundamento de invalidade, ficando proibida de praticar novo ato administrativo que reincida nos mesmos vícios» (“efeitos ultra-constitutivos”).

No que respeita ao alcance subjetivo do caso julgado, a sentença de anulação produz efeitos ultra partes/erga omnes[7]: o efeito de eliminação do ato administrativo impugnado da ordem jurídica não se produz somente na esfera jurídica de quem foi parte na ação, mas também na esfera de terceiros.

 

3.      Os pressupostos materiais e processuais[8] do art. 161º CPTA

Os pressupostos materiais encontram-se previstos na 1ª parte do n.º 1; na 2ª parte do n.º 1 e corpo do n.º 2; na parte final do n.º 1; e nas alíneas a) e b) do n.º 2 (todos do 161º CPTA). Por sua vez, os pressupostos processuais estão regulados no n.º 3; n.º 4; e n.º 5 do preceito mencionado.

Todos os pressupostos citados revestem-se de enorme complexidade, revelando a natureza restrita da extensão dos efeitos das sentenças. De modo sintético, poder-se-á afirmar que se exige como condição material da pretensão de extensão dos efeitos da sentença, «que tenha sido proferida uma sentença que tenha anulado ou declarado nulo um ato administrativo, admitindo, portanto, quer uma sentença constitutiva, de anulação de ato administrativo, quer uma sentença de simples apreciação, de declaração de nulidade de ato administrativo»[9] (ambos os casos integram o âmbito de aplicação do 50º/1 CPTA). Tendo em vista a diversa espécie de pronúncias judiciais, justifica-se a referência ao “conteúdo desfavorável” ou “favorável” (161º/1). Uma vez que estão em causa decisões finais e definitivas, encontram-se excluídas do âmbito de aplicação do preceito quaisquer decisões provisórias (à semelhança do que sucede em processos cautelares). Note-se, também, que estão em causa atos gerais (destinados a mais de um interessado). Adicionalmente, é necessário que a sentença se encontre transitada em julgado (o que conduz a uma vinculação para a Administração), prevalecendo sobre qualquer ato administrativo que a desrespeite e produzindo a nulidade desse ato (205º/2, CRP; 158º/1 e 2, CPTA; 619º/1 CPC; e 161º/2/i) CPA). Exige-se também no 161º/1 que se verifique o respeito pelo princípio de igualdade material, pelo que devemos estar perante casos perfeitamente idênticos (tem de haver semelhança entre situações de facto e de direito).[10] Outro dos pressupostos do 161º compatibiliza o principio da tutela jurisdicional efetiva e o direito de acesso à justiça (20º CRP) com a proteção e a defesa do caso julgado (2º, 205º/2 e 111º/1, CRP), salvaguardado a exceção de litispendência (89º/4/l) CPTA; e 577/i), 580º e 581º CPC): é indispensável que o interessado que solicita a extensão dos efeitos da sentença não tenha a sua situação jurídica definida por sentença transitada em julgado (pressuposto negativo). O 161/2/a), fazendo uma remissão para o art. 48º, prevê pressupostos de verificação alternativa e visa que a «solução de cujos efeitos o interessado pretende beneficiar corresponda a uma solução alargada da jurisprudência dos tribunais superiores, que por várias vezes decidiram no mesmo sentido, com força de caso julgado»[11]. A alínea b) do n.º 2 do 161º evidencia a insuficiência de uma jurisprudência alargada dos tribunais, sendo, portanto, indispensável uma jurisprudência maioritária. O n.º 3 do 161º pressupõe que «o interessado se tenha dirigido previamente à Administração (resolução extrajudicial da sua situação jurídica), apresentando-lhe requerimento que a constitua no dever legal de decidir»[12]. Quanto ao prazo de um ano, a partir de quando é que ele deve ser contado? Entendemos, à semelhança de Ana Celeste Carvalho, que se deve conjugar, para solucionar esta questão, o requisito de natureza processual (161º/3) com o requisito material (n.º 1 do preceito), o qual exige o trânsito em julgado da sentença. Assim, o prazo de um ano conta-se da data da última decisão judicial. Note-se que deverá existir coincidência entre a “entidade pública” a que se refere o n.º 3 do 161º, a quem o interessado dirige o requerimento, «que foi demandada no processo cuja sentença transitada em julgado o interessado funda a extensão dos efeitos, e a entidade que indeferindo o pedido ou não o decida, seja demandada na ação de extensão de efeitos»[13]. O n.º 4 do 161º (remetendo, in fine, para os arts. 173º-179º CPTA) define o prazo em que o interessado deve exercer o direito à extensão dos efeitos da sentença (dois ou três meses consoante as circunstâncias previstas no preceito), devendo-se entender por “tribunal competente que proferiu a sentença” o tribunal de primeira instância (40º/1 ETAF), que, em primeiro lugar, apreciou e decidiu o litígio (interpretação unânime do STA[14]). Relativamente ao último requisito, pretende-se acautelar a posição jurídica substantiva dos contrainteressados[15], «permitindo que possam estar em juízo e não sejam prejudicados pela extensão dos efeitos da sentença, respeitando o seu estatuto jurídico-processual de verdadeiras partes no contencioso administrativo»[16]. Ana Celeste Carvalho sublinha que não sendo admissível uma derrogação das garantias processuais de quem tem o estatuto de parte, impõe-se uma compatibilização deste entendimento com a proteção conferida aos contrainteressados: «existindo contrainteressados, é exigível que o interessado tenha agido judicialmente em momento próprio, o que limita fortemente a possibilidade de o interessado aproveitar a grande vantagem da extensão dos efeitos da sentença, decorrente precisamente de não ter agido processualmente em momento próprio»[17].

 

4.      A pretensão subjacente ao art. 161º CPTA: caracterização da respetiva relação jurídico-processual

Em relação à índole da tutela de pretensão de extensão dos efeitos da sentença, pode-se afirmar, desde já, que apesar da sua previsão sistemática no âmbito das disposições gerais do processo executivo (pela proximidade com o regime de execução de sentenças anulatórias), estamos, na verdade, perante um efetivo processo declarativo, com pressupostos materiais e processuais diferenciados dos processos executivos, «dirigido à declaração do direito para a situação concreta que foi submetida ao tribunal para julgamento»[18]. Deste modo, concordamos com Ana Celeste Carvalho quando defende que se trata de um «instituto que tem a sua origem e se desenvolve através de um procedimento administrativo, que corre junto da entidade demandada na sentença transitada em julgado e que depois, em caso de recusa de extensão administrativa dos efeitos de sentença, corre judicialmente no tribunal que proferiu essa sentença, segundo os termos do processo executivo»[19].

Breves notas impõem-se para destacar, primeiramente, que o articulado inicial apresentado pelo interessado e que marca o início da instância consiste numa verdadeira petição (cfr. 176º); em segundo lugar, cabe ao interessado o ónus da alegação e o ónus da prova de todos os pressupostos materiais e processuais em que baseia o pedido, configurando-se a prova documental como fulcral na revelação dos pressupostos da pretensão. Em face da ausência de alegação, o pedido improcederá; já se não for feita a prova de algum dos requisitos da pretensão, é realizada abertura da fase da instrução da causa (que possibilite a produção de meios de prova sobre os factos constitutivos da pretensão do interessado). Após apresentação da petição, é ordenada a notificação da entidade demandada e dos contrainteressados, nos termos do 177/1 CPTA. Uma vez apresentada a contestação, o autor é notificado para proceder à réplica no prazo de 10 dias. Após a junção desta, o tribunal irá ordenar as diligencias instrutórias que considere necessárias, seguindo-se a decisão.

 

5.      O art. 161º CPTA configura uma derrogação do art. 56º CPTA?

Dado que o regime do 161º não pressupõe que o interessado tenha feito uso do meio processual adequado ao procedimento da sua pretensão em momento próprio, questiona-se acerca da compatibilidade deste instituto com o pressuposto da não aceitação do ato administrativo (56º CPTA), que prevê o impedimento de impugnar contenciosamente um ato administrativo por parte de quem se conformou com ele, aceitando-o (de modo tácito ou expresso). Acerca da natureza jurídica da aceitação do ato, impõe-se a distinção entre, por um lado, a aceitação do ato, e, por outro, a renúncia ao recurso e o decurso do prazo de impugnação. Consequentemente, «a aceitação de um ato administrativo não suscita o problema da força de caso decidido, por se dever entender que a preclusão da impugnação jurisdicional resultante da aceitação dos efeitos do ato não implica a renúncia a um direito ou posição jurídico-substantiva».[20]

Em suma, concordamos com a posição de Ana Celeste Carvalho, que defende a não derrogação do regime da aceitação do ato administrativo por parte do regime da extensão dos efeitos da sentença, ficando, igualmente, salvaguardados os princípios da proteção da confiança e da segurança jurídica (2º CRP, segundo o Acórdão n.º 370/2008 do TC).

 

6.      Breve nota conclusiva acerca da análise clínica do art. 161º

O regime da extensão dos efeitos da sentença – com origem na reforma de 2002/2004 do direito processual administrativo – revela-se, como resultou do exposto, (excessivamente) complexo, o que poderá esclarecer a sua presença não muito frequente no contencioso administrativo. Neste sentido, há que apontar uma crítica forte à revisão efetuada em 2015, que não contribuiu, oportunamente, para a simplificação do art. 161º.

 

7.      Bibliografia

ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo (4ª Ed.), Edições Almedina, Coimbra, 2020

AMARAL, Diogo Freitas do e OTERO, Paulo, Eficácia subjetiva das sentenças de provimento no recurso contencioso de anulação, in Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Manuel Gomes da Silva, Coimbra, 2001.

ANDRADE, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa (17ª Ed.), Edições Almedina, Coimbra, 2019

CARMONA, Mafalda, Relações jurídicas poligonais, participação de terceiros e caso julgado na anulação de atos administrativos, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Sérvulo Correia, II, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 2010, pp. 695-757

CARVALHO, Ana Celeste, A Extensão dos Efeitos da Sentença no Processo Administrativo Revisto in A Revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (I) – Jurisdição Administrativa e Fiscal, Coleção Formação Contínua, Março 2017.

GOMES, Carla Amado e SERRÃO, Tiago (Org.), Código de Processo nos Tribunais Administrativos e Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, in Coletânea de Legislação Processual Administrativa (4ª Ed.), AAFDL Editora, Lisboa, 2020

MARQUES, Francisco Paes, Relações jurídicas administrativas multipolares, Coimbra, 2011.

OTERO, Paulo, Os contra-interessados em contencioso administrativo: fundamento, função e determinação do universo em recurso contencioso de ato final de procedimento concursal, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Rogério Soares, Coimbra, 2001.

SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio sobre as Ações no Novo Processo Administrativo (2ª Ed.), Edições Almedina, Coimbra, 2009

VALLES, Edgar, Contencioso Administrativo (4ª Ed.), Edições Almedina, Coimbra, 2020

 

Referências Bibliográficas Eletrónicas:

A extensão dos efeitos da sentença no processo administrativo revisto. Acedido em 11 de novembro de 2020: https://www.e-publica.pt/

A Revisão do ETAF e do CPTA. Acedido em 16 de novembro de 2020: http://www.cej.mj.pt/cej/recursos/formacao_etaf_cpta.php

http://www.dgsi.pt (acedido em 17 de novembro de 2020)

 

 

Stefanie Gomes Cardoso, N.º 58272

 

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[1] Cfr. ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo (4ª Ed.), Edições Almedina, Coimbra, 2020; ANDRADE, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa (17ª Ed.), Edições Almedina, Coimbra, 2019.

[2] CARVALHO, Ana Celeste, A Extensão dos Efeitos da Sentença no Processo Administrativo Revisto in A Revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (I) – Jurisdição Administrativa e Fiscal, Coleção Formação Contínua, Março 2017.

[3] Cfr. CARMONA, Mafalda, Relações jurídicas poligonais, participação de terceiros e caso julgado na anulação de atos administrativos, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Sérvulo Correia, II, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 2010, pp. 695-757; e MARQUES, Francisco Paes, Relações jurídicas administrativas multipolares, Coimbra, 2011.

[4] Cfr. (entre outros): Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 27/11/2013, P. 0839/13, in http://www.dgsi.pt. Do Tribunal Constitucional, o acórdão n.º 370/2008, de 02/07/2008, P. 141/08, que apreciou o pedido de inconstitucionalidade do art. 161º/1 a 5 do CPTA, deduzido contra o acórdão do STA, de 19/04/2007, P. 0164A/04, julgando tais normas não inconstitucionais.

[5] Cfr. Art. 3º/1; arts. 66º e 71º; e 95º/5, CPTA.

[6] CARVALHO, Ana Celeste, A Extensão dos Efeitos da Sentença no Processo Administrativo Revisto in A Revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (I) – Jurisdição Administrativa e Fiscal, Coleção Formação Contínua, Março 2017.

[7] AMARAL, Diogo Freitas do e OTERO, Paulo, Eficácia subjetiva das sentenças de provimento no recurso contencioso de anulação, in Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Manuel Gomes da Silva, Coimbra, 2001.

[8] Segundo Ana Celeste Carvalho, os pressupostos materiais dizem respeito à situação jurídica material e às condições necessárias à procedência da ação; enquanto os pressupostos processuais prendem-se com os requisitos que a instância de extensão dos efeitos tem de reunir de modo a que a pretensão prossiga e seja apreciada jurisdicionalmente.

[9] CARVALHO, Ana Celeste, A Extensão dos Efeitos da Sentença no Processo Administrativo Revisto in A Revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (I) – Jurisdição Administrativa e Fiscal, Coleção Formação Contínua, Março 2017.

[10] Cfr. Acórdão do STA, de 24/10/2013, P. 0761/13 e Acórdão do TCA Sul, de 21/11/2013, P. 05438/09, consultáveis em http://www.dgsi.pt.

[11] CARVALHO, Ana Celeste, A Extensão dos Efeitos da Sentença no Processo Administrativo Revisto in A Revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (I) – Jurisdição Administrativa e Fiscal, Coleção Formação Contínua, Março 2017.

[12] Idem.

[13] Idem.

[14] Fundamentação dos Acórdãos de 30/10/2008, P. 0611/08; de 10/03/2005, P. 01026A/03; de 18/01/2005, P. 01709A/02; e de 16/11/2004, P. 01709B/02.  

[15] Assumindo o estatuto de parte, têm o seu papel reforçado nas ações administrativas de impugnação de ato administrativo (57º CPTA) e de condenação à prática do ato devido (68/2 CPTA), “no âmbito do qual vigora a situação de litisconsórcio necessário passivo. A pluralidade de partes no direito administrativo é uma decorrência das relações jurídicas poligonais ou multipolares, que envolvem um conjunto alargado de sujeitos ao exercício dos poderes de autoridade da Administração”. Cfr. ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual, pp. 250-253; OTERO, Paulo, Os contra-interessados em contencioso administrativo: fundamento, função e determinação do universo em recurso contencioso de ato final de procedimento concursal, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Rogério Soares, Coimbra, 2001.

[16] CARVALHO, Ana Celeste, A Extensão dos Efeitos da Sentença no Processo Administrativo Revisto in A Revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (I) – Jurisdição Administrativa e Fiscal, Coleção Formação Contínua, Março 2017.

[17] Idem.

[18] Idem.

[19] Idem.

[20] CARVALHO, Ana Celeste, A Extensão dos Efeitos da Sentença no Processo Administrativo Revisto in A Revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (I) – Jurisdição Administrativa e Fiscal, Coleção Formação Contínua, Março 2017.