Atos Impugnáveis

 

Atos Impugnáveis                                                

“(…)são impugnáveis todas as decisões que,  no exercício de poderes jurídico-administrativos visem produzir efeitos jurídicos  externos numa situação individual e concreta (…)” art.51º/1 CPTA. O critério de impugnabilidade é portanto o da eficácia externa – projeção dos efeitos para fora do procedimento onde o ato se insere. Este critério vem substituir um outro que fazia depender a impugnabilidade das características de definitividade e executoriedade do ato, art.25º/1 Decreto-lei 267/85 de 16 de julho.

Ora um ato administrativo para ser definitivo tê-lo-ia que ser em três dimensões – teoria da tripla definitividade – definitividade: material, vertical e horizontal.

1-   1-   Definitividade material: tem que ver com o conteúdo do próprio ato. Seriam atos definitivos os atos definidores do direito aplicável.

2-    2-  Definitividade horizontal: tem que ver com a localização no processo (inicio, meio, fim). Seriam atos definitivos aqueles que pusessem termo a um procedimento.

3-     3- Definitividade vertical: tem que ver com a localização do autor do ato. Seriam atos definitivos os praticados “por um órgão colocado de tal forma na hierarquia que a sua decisão constitu(ísse) a ultima palavra da Administração na matéria” (acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, processo nº 02580/99 de 24 de Setembro de 1999).

A exigência da tripla definitividade significava um estreitamento do âmbito dos atos administrativos recorríveis. O que colocava em causa a plenitude da tutela dos direitos dos particulares.

Atente-se que a Constituição da Republica Portuguesa na sua versão de 1989 deixa de fazer referencia às características de definitividade e executoriedade do ato administrativo (268º/4). Iniciando-se assim um trajeto de rutura com a tripla definitividade. Que culmina na adoção do critério da eficácia externa e lesiva dos atos administrativos.

Ora a única vertente da tripla definitividade que pode levantar alguma discussão é a da definitividade vertical. Está em causa a discussão sobre a existência ou não de recurso hierárquico necessário/impugnação administrativa necessária (sendo o recurso hierárquico necessário aquele que é indispensável para se atingir um ato verticalmente definitivo que possa ser impugnado contenciosamente, 185º/1 CPA).

Atualmente é consensual que a regra face aos recursos hierárquicos é a da sua facultatividade (interpretação dos art.51º/1 e 59º/4 e 5 CPTA). A divergência surge perante a questão de saber se ainda existem ou não recursos hierárquicos necessários, esta dúvida subsiste sobretudo porque o CPA continua a fazer referência à existência de recursos hierárquicos necessários (art.3º do preâmbulo e art.185º. nota: a técnica legislativa utilizada no referido art.3º é criticável na medida em que faz depender o caracter necessário da impugnação administrativa do facto de a lei utilizar uma das expressões que elenca, ora se por exemplo a lei indicar que a impugnação administrativa em causa é imperativa, tudo indica que estamos perante uma impugnação administrativa necessária, sem a qual o ato não seria impugnável junto dos tribunais, contudo essa não é uma expressão que conste do elenco do art.3º)

Perante esta realidade, uma parte da doutrina entende que uma vez que no CPTA não são referidos os recursos hierárquicos necessários, onde supostamente deveriam ser, por ser diploma adequado à sua previsão, a verdade que é que esses recursos deixaram de ser admissíveis perante o atual modelo. Esta posição tem subjacente a ideia de que a figura do recurso hierárquico necessário implica uma restrição não admissível do direito de acesso aos tribunais. Esta parece ser, salvo melhor entendimento, a posição do professor Vasco Pereira da Silva.

Em sentido diverso vai parte da doutrina que entende que continuam a existir recursos hierárquicos necessários nos casos em que a legislação os prevê, não se encontrando essas normas revogadas.

A nossa opinião é a de que efetivamente hoje em dia a regra é a da facultatividade dos recursos hierárquicos e que é este o modelo que melhor tutela a posição dos particulares. Não obstante enquanto não ocorrer uma alteração legislativa que revogue os preceitos que impõem recursos hierárquicos necessários, a verdade é que estes se mantêm em vigor.

Atenta a regra genérica da facultatividade é possível afirmar que a impugnação administrativa se apresenta como útil ao particular, suspende (paralisa o prazo, sendo que aquando da sua retoma o período até aí decorrido é computado) o prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo (59º/4 CPTA) e não obsta a que o particular recorra à impugnação contenciosa na sua pendência.

O recurso hierárquico é um meio vantajoso à disposição do particular. É contudo de notar que a tendência quanto aos recursos hierárquicos parece ser a de os superiores hierárquicos “confirmarem” as decisões dos subalternos. Se bem entendemos, o professor Vasco Pereira da Silva entende que esta situação podia ser alterada se os recursos hierárquicos fossem dirigidos a órgãos independentes.

Relativamente à definitividade horizontal (localização do ato no iter processual) importa referir que não obstante estar ultrapassada essa exigência atenta a primeira parte do art.51º/1, o art.51º/3 impõem por assim dizer um prazo para a impugnação de atos que não ponham termo a um procedimento, esses atos só podem ser impugnados durante a pendência do procedimento.

Por fim cumpre referir que apesar de termos feito sobretudo referência às exigências de definitividade, também a executoriedade do ato administrativo, no sentido da suscetibilidade de execução coativa do ato, se encontra ultrapassada enquanto condição de impugnabilidade do ato administrativo.

Concluímos portanto que a impugnabilidade dos atos administrativos é determinada em razão da eficácia externa e da lesão dos direitos dos particulares. É este o critério que se harmoniza com o conteúdo do art.268º/4 CRP – “ (…) a impugnação de quaisquer atos administrativos que os lesem (…) ”.

 

Legislação:

- Constituição da Republica Portuguesa Decreto-lei n.º 86/1976

-Lei de processo nos tribunais administrativos Decreto-lei 267/85 de 16 de julho

-Código do Procedimento Administrativo Decreto-lei 4/2015

-Código de processo Lei 15/2002

João Miguel Domingos Seringa, Nº58546