"TRAUMAS" DO REGIME DE IMPUGNAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

Os prazos de impugnação dos atos administrativos assumem especial relevância no âmbito do contencioso administrativo.

As alterações introduzidas no CPTA pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015[1], de 2 de outubro, vieram trazer algumas mudanças a este nível, pese embora a duração dos prazos permaneça inalterada, designadamente no que respeita à ausência de prazo para a impugnação de atos nulos e do prazo de um ano ou três meses para a impugnação de atos anuláveis, consoante o respetivo autor seja o Ministério Público ou outro interessado.

Este Decreto-Lei n.º 214-G/2015 alterou radicalmente o modo de contagem dos prazos de impugnação. O n.º 2 do artigo 58.º deste diploma passa agora a prever que os prazos de impugnação de atos administrativos “contam-se nos termos do artigo 279.º do Código Civil”.

Procurou-se dar ao prazo para a impugnação de atos administrativos um enquadramento técnico-jurídico rigoroso, afirmando que não se estaria perante um prazo processual, mas substantivo, ou seja, não se trata de um prazo para a prática de um ato processual (isto é, no âmbito de um processo judicial já em curso, pois o mesmo só se inicia, justamente, com a apresentação da petição inicial em juízo), mas sim um prazo para o exercício de um direito - direito de ação - ou seja, um prazo de caducidade, o que justifica que a sua contagem obedeça às disposições do Código Civil e não do Código de Processo Civil. No seguimento deste entendimento, apesar de a lei deixar de aludir à caducidade do direito de ação (substituído pela fórmula mais genérica, de “intempestividade da prática do ato processual” – 89.º, n.º 4, alínea k) CPTA) -  passa a qualificá-la como uma exceção dilatória, que obsta ao conhecimento do mérito da causa, abandonando a qualificação de “fundamento que obsta ao prosseguimento do processo”. A alteração introduzida é causadora de maior incerteza quanto à contagem do prazo de impugnação, essencialmente por reativar, nesta sede, a querela sobre a correta interpretação do artigo 279.º, alíneas b) e c) do Código Civil. Fundamentalmente, a jurisprudência tendia a considerar que a alínea c) – que dispõe que “o prazo fixado em semanas, meses ou anos, a contar de certa data, termina às 24 horas do dia que corresponda, dentro da última semana, mês ou ano, a essa data” – afastaria a aplicação da antecedente alínea b), nos termos da qual “(a contagem de qualquer prazo não se inclui o dia (...) em que ocorrer o evento a partir do qual o prazo começa a correr”). A doutrina pronunciou-se a este respeito referindo não ser este o melhor entendimento, já que as duas normas visam responder a problemas diferentes: a alínea b) do artigo 279.º do Código Civil fixa a data a partir da qual o prazo começa a correr (termo inicial); já a alínea c), por seu turno, estabelece o seu termo final. As alíneas em causa são, portanto, de aplicação cumulativa e não alternativa[2]. O facto de o prazo se contar em meses não tem o significado que a data em que a notificação ocorre é, já, o primeiro dia desse prazo.

Com efeito, a este respeito devem também destacar-se as alterações introduzidas no elenco das situações nas quais é permitida a impugnação de atos administrativos após decorrido o prazo de três meses (agora) previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 58.º do CPTA. Assim, na redação anterior, o n.º 4 do artigo 58.º do CPTA previa a possibilidade de ultrapassagem do prazo de três meses (dentro do limite máximo de um ano) quando se demonstrasse, “com respeito pelo princípio do contraditório, que, no caso concreto, a tempestiva apresentação da petição não era exigível a um cidadão normalmente diligente”. Esta cláusula geral era depois densificada através de três concretizações muito específicas: (i) a Administração ter induzido o interessado em erro [alínea a)]; (ii) o atraso dever ser considerado desculpável, “atendendo à ambiguidade do quadro normativo aplicável ou às dificuldades que, no caso concreto, se colocavam quanto à identificação do ato impugnável, ou à sua qualificação como ato administrativo ou como norma” [alínea b)]; ou (iii) ter-se verificado uma situação de justo impedimento (em geral) [alínea c)]. Este quadro sofreu algumas alterações. Aqui aquilo que aconteceu foi apenas uma mudança da organização e sistemática legal, repare-se: estas causas permanecem, no essencial, as mesmas, ainda que sob outra ordem: a anterior alínea a) do n.º 4 do artigo 58.º é agora a alínea b) do n.º 3 do mesmo preceito; a alínea b) (do anterior n.º 4) passou a ser a c) (do novo n.º 3) e a c) passou a a). Não obstante o exposto, duas diferenças que são importantes ter em conta. A primeira é a remissão, feita na alínea a) do n.º 3 do artigo 58.º, para o “justo impedimento”[3] a que se refere a legislação processual civil. Trata-se de uma alteração que parece resultar da diferença no modo da contagem dos prazos: no CPTA pré-revisão, contando-se os prazos de impugnação nos termos do CPC, entendia-se que a aplicação da figura do “justo impedimento” já resultaria dessa remissão, pelo que a referência ao justo impedimento feita na anterior alínea c) do n.º 4 do artigo 58.º se limitava, portanto, a “reafirmar de modo inequívoco a aplicabilidade do regime do justo impedimento no processo impugnatório, colocando-o a par de outras eventualidades que se lhe poderão equiparar por caracterizarem situações de inexigibilidade”[4]. Como agora os prazos de impugnação voltam a contar-se nos termos do Código Civil, supõe-se que o legislador terá pretendido ressalvar que tal alteração não implicava a impossibilidade de invocar o justo impedimento – ou seja, a conversão dos três meses num prazo substantivo não impede que se possa continuar a recorrer a uma figura geral que, apesar de tudo, só está prevista para o incumprimento de prazos processuais. A segunda resulta da conjugação das novas alíneas b) e c) do n.º 3 do artigo 58.º do CPTA, das quais decorre, sinteticamente, o seguinte: i. A demonstração de que, “no caso concreto, a tempestiva apresentação da petição não era exigível a um cidadão normalmente diligente” só releva nos casos em que a Administração tenha induzido o interessado em erro, passando este a dispor de um prazo de três meses – contados desde a data da cessação do erro – para a apresentação da petição da impugnação em Tribunal [alínea b)]; ii. Por seu turno, e em conformidade, o limite máximo de um ano para a impugnação do ato fica reservado unicamente para os casos de atraso desculpável, “atendendo à ambiguidade do quadro normativo aplicável ou às dificuldades que, no caso concreto, se colocavam quanto à identificação do ato impugnável, ou à sua qualificação como ato administrativo ou como norma” [alínea c)]. A consequência mais relevante que parece poder retirar-se deste novo regime é a de que, enquanto, na versão pré-revisão, o CPTA admitia a impugnação de atos anuláveis após expirado o prazo normal de três meses mas estabelecia um limite máximo de um ano, independentemente do motivo do atraso do interessado, o CPTA revisto restringe esse limite máximo apenas a um caso, passando (pelo menos, aparentemente) o justo impedimento e o erro provocado pela Administração a poderem ser invocados como fundamentos atendíveis para a apresentação da petição inicial em juízo mesmo após decorrido mais de um ano desde a prática do ato (ou da sua notificação). 

Isto corresponde a uma inovação que vai ao encontro daquilo que já era defendido pela doutrina, que salientava que o mecanismo do anterior artigo 58.º, n.º 4 do CPTA constituía somente “um paliativo que não dá resposta à inadequação substancial das regras sobre o momento do início da contagem do prazo e que, por isso, continua a deixar desprotegidos os particulares que não possam razoavelmente conhecer os vícios ou exercer o direito de impugnação mesmo dentro do prazo mais longo”[5]. E, no que se refere ao erro induzido pela Administração, trata-se fundamentalmente de uma exigência, não apenas da boa fé, mas também da igualdade de armas da relação bilateral entre administração e particulares: assim como o prazo para a Administração anular administrativamente um ato ilegal por si anteriormente praticado só se inicia na data do conhecimento pelo órgão competente da causa de invalidade ou, nos casos de invalidade resultante de erro de agente, desde o momento da cessação do erro, também o prazo para a impugnação contenciosa do ato administrativo só se inicia quando o interessado deixa de estar em erro, faz todo o sentido.

Cumpre ainda destacar algumas alterações do Decreto-Lei n.º 214-G/2015 quanto à determinação do termo inicial da contagem dos prazos para impugnação de atos administrativos. Em ligação com a previsão de que os atos administrativos só podem ser impugnados a partir do momento em que produzam efeitos - 54.º, n.º 1, CPTA - ressalvando as hipóteses em que um ato administrativo ineficaz pode ser impugnado - 54.º, n.º 2, CPTA - o CPTA continua a estabelecer regimes diferenciados quanto ao início do prazo impugnatório para os destinatários do ato e para os demais interessados. Quanto aos destinatários a quem o ato deva ser notificado, o prazo de impugnação só se inicia na data da notificação ao destinatário ou ao seu mandatário, quando este tenha sido constituído no procedimento - 59.º, n.º 2, CPTA. Caso a notificação seja efetuada a ambos, o prazo só se inicia na data da notificação que tenha sido efetuada em último lugar, mesmo que o ato entretanto já tenha sido objeto de publicação – 59.º, n.º 2 in fine, CPTA - logicamente, se o ato já for eficaz à data da sua notificação, pois, caso assim não suceda o prazo de impugnação apenas se contará desde a data de início de produção de efeitos do ato – 59.º, n.º 1, CPTA. No que diz respeito aos interessados a quem o ato não tenha de ser notificado, quando os atos devam ser sujeitos a publicação – 158.º, n.º 1, CPA - o prazo de impugnação inicia-se com a data em que o ato publicado deva produzir os seus efeitos[6] - 59.º, n.º 3, alínea a), CPTA; quando o ato não deva ser obrigatoriamente publicado, o prazo conta-se a partir do momento da sua notificação, da sua publicação ou do conhecimento do ato ou da sua execução, consoante o que ocorra em primeiro lugar - 59.º, n.º 3, alínea b), CPTA.

Uma última nota para referir que não existem alterações a assinalar quanto à suspensão dos prazos por efeito da apresentação de impugnações administrativas, cujo regime - 59.º, n.º 4 e 5, CPTA - permanece intocado e tem agora, aliás, a particularidade de vir reiterado - 190.º, n.º 3 e 4, CPA – assinalando-se, desta forma, a procura pela igualdade de armas entre administração e particulares, correspondente á implementação, cada vez maior, de um modelo subjetivista de administração - que, nos dias atuais, é absolutamente imperativo tendo em conta a desigualdade de informação e até de meios processuais e tutelares de direitos fundamentais pré 2015.

 

 

 Bibliografia:

 

- ALMEIDA, Mário Aroso. (2020). Manual de Processo Administrativo. 4.ª Edição, Edições Almedina.

 

- SILVA, Vasco Pereira. (2013). O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise. 2.ª Edição, Edições Almedina.

 

- BATALHÃO, Carlos José; URBANO, Ana Filipa; MAGALHÃES, Ricardo; ALMEIDA, José Pinto. (2020). Código de Processo nos Tribunais Administrativos - Anotações Práticas. Edições Almedina.

 

 

 

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[1] https://dre.pt/web/guest/pesquisa/-/search/70423756/details/normal?l=1

[2] o prazo começa a correr no dia seguinte ao evento que o desencadeou [alínea b)] e, se fixado em meses, termina no dia correspondente a essa data no mês em causa [alínea c)], in casu, no terceiro mês subsequente.

[3] Ou seja, genericamente, “justo impedimento” será “o evento não imputável à parte nem aos seus representantes ou mandatários que obste à prática atempada do ato” (cf. artigo 140.º, n.º 1 do CPC).

[4] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3.ª edição revista, Almedina, Coimbra, 2010, página 392.

[5] ANDRÉ SALGADO DE MATOS, “Algumas observações críticas acerca dos atuais quadros legais e doutrinais da invalidade do ato administrativo”, in Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 82 Julho/Agosto de 2010, página 68.

[6] introduz uma alteração face ao regime anterior, nos termos do qual o prazo de impugnação se iniciava na data da publicação do ato, provavelmente por pressupor o legislador que esse seria o momento de início de produção dos seus efeitos, o que é tendencialmente verdadeiro e encontra até suporte no artigo 158.º, n.º 2 do CPA, mas que não é forçoso que suceda em todos os casos, bastando pensar-se novamente no exemplo do ato sujeito a condição ou termo suspensivos).

 

Henrique Gouveia, n.º 58095, SUB 4 TA