O regime dos Contrainteressados no Contencioso Administrativo

O regime dos Contrainteressados no Contencioso Administrativo

Introdução

  O presente comentário debruça-se sobre a posição dos contrainteressados no contencioso administrativo, bem como a admissibilidade de reconvirem no processo. 

  A figura dos contrainteressados constitui um centro de grande relevo no Direito do Contencioso Administrativo pois, inúmeras vezes, nas decisões tomadas em Tribunais Administrativos cujas partes em litigio poderão ser a Administração Pública e um particular, os efeitos da decisão afetam terceiros, que tal como explica o Professor Paulo Otero “não o são na verdadeira aceção do termo”. Então, estes terceiros, assim denominados por não serem destinatários diretos e imediatos dos efeitos da decisão proferida, necessitam de um instituto que regule a sua situação processual. Não se pode admitir que a eficácia subjetiva de uma sentença só possa produzir efeitos perante aqueles que tiveram possibilidade de participar no processo, não tendo sido todos convocados para a demanda, por isto é que, como veremos de seguida, existe um ónus que impende sobre uma parte, de identificação de sujeitos passíveis de serem contrainteressados. Uma das dificuldades de que a doutrina se ocupa é a de, encontrar uma justificação para a posição processual de terceiro que não se circunscreva à discricionariedade ou sensibilidade do juiz que entende dever dar um papel no processo àqueles que possam ser prejudicados pela impugnação do ato.

  A versão primitiva do Código do Procedimento Administrativo já continha o papel dos contrainteressados, contudo, o facto de não estar bem clarificada a sua posição processual, deu azo a várias interpretações que não asseguravam a plenitude o seu estatuto. Assim, após a reforma de 2015, o legislador consagrou alguns preceitos no sentido de clarificar a sua posição, nomeadamente nos artigos 57.º; 68.º/2; 78.º/1 b); 78.ºA; 81.º/5; 81.º/7; 82.º/3; 83.º e 180.º/2 CPTA.

  A figura dos contrainteressados está presente no art.º 57º CPTA, como sendo aqueles a quem “o provimento do processo impugnatório possa diretamente prejudicar ou que tenham legítimo interesse na manutenção do ato impugnado e que possam ser identificados em função da relação material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo”, ou seja, o artigo 57º identifica dois tipos de pessoas para a categoria de contrainteressado, as que são diretamente prejudicadas pelo ato de impugnação e as que têm um interesse legítimo na manutenção do ato impugnado, sendo o objetivo deste artigo delimitar o âmbito de aplicação do artigo 10º/1 do CPTA, relativamente à última parte, quanto este atribui legitimidade passiva a “titulares de interesse contrapostos aos do autor”. Desta forma, concluímos que este conceito está indiscutivelmente associado apenas ao prejuízo, que poderá advir da procedência da ação de impugnação para todos os que tiverem envolvidos, e quanto ao interesse legítimo que tenham na manutenção do ato impugnado. O art.º 68, nº 2 CPTA molda a figura nos mesmos termos, embora a adapte à ação de condenação à prática do ato devido.  

  Este conceito é de enorme relevância prática, uma vez que está sujeito a várias interpretações, que acabam por levar a resultados diferentes. Assim sendo, irei em seguida contextualizar de forma literal o que nos é apresentado pelo CPTA com as várias posições doutrinárias que vieram a ser desenvolvidas nos últimos anos.

Conceções doutrinárias (art. 57º CPTA)

  Em processo administrativo, um caso típico de litisconsórcio necessário passivo é o estatuto dos chamados contrainteressados, fazendo o CPTA referência nos artigos 57º e 68º/2 no domínio do contencioso dos atos administrativos, estabelecendo que, nos casos de impugnação de atos administrativos e nos processos de condenação à prática de atos administrativos, para além da entidade que praticou ou que se pretende que pratique, devem ser demandados os titulares de interesses contrapostos aos do autor.

  Actualmente, a doutrina tem sido consensual a entender a posição dos contrainteressados como sendo verdadeiras partes processuais e já não como meros terceiros no processo. Contudo, relativamente aos direitos que estes defendem no processo existe alguma divergência: os Professores Vasco Pereira da Silva e Mafalda Carmona defendem uma perspetiva mais subjetivista do contencioso administrativo, apontando para a defesa, a título principal, de posições jurídicas e interesses seus, que lhe são próprios, contrapostos aos do autor, de que são titulares, por sua vez, os Professores Mário Aroso de Almeida, José Vieira de Andrade e Paulo Otero defendem uma posição mais objetivista, apontando apenas para um fim de mera eficácia do caso julgado, não reconduzindo a posição dos contrainteressados a um interesse próprio, verdadeiramente seu.

  Como é referido pelo Sr. Professor Vasco Pereira da Silva, há “que considerar como sujeitos das ligações administrativas outros privados que não apenas aqueles a quem são aplicáveis normas ordinárias de cariz indiscutivelmente subjectivo, ou que são os imediatos destinatários dos atos administrativos.” (1) .O legislador da reforma do Contencioso Administrativo, não obstante mais preocupado com os problemas das relações bilaterais, parece ter tido consciência desta necessidade de fazer dos intervenientes das relações multilaterais também sujeitos processuais, entre eles os contrainteressados. 

  Quanto ao artigo 57º aqui referido, o Sr. Professor Paulo Otero defende uma interpretação mais ampla, ao referir que “(…) assistimos hoje a um progressivo e silencioso alargamento dos interessados a quem o eventual provimento de um cada vez maior número de recursos graciosos e contenciosos irá diretamente prejudicar. A figura do contrainteressado ganhou, por isso mesmo, uma especial importância na moderna dogmática jus administrativista” (2).

  O Professor Mário Aroso de Almeida tem o mesmo entendimento que o Professor Paulo Otero, criticando a visão tradicional do art. 57º, entendendo que não se trata apenas de uma questão necessariamente prejudicial, mas sim de uma afetação da esfera jurídica de determinados sujeitos, seja ela benéfica ou não, refere ainda que o devido artigo deve ser interpretado de forma ampla, ao afirmar “(…) o universo dos contrainteressados é mais amplo, estendendo-se a todos aqueles que, por terem visto ou poderem vir a ver a respetiva situação jurídica definida pelo ato praticado ou a praticar, têm o mesmo direito de não ser deixados à margem do processo em que se discute a subsistência ou a introdução na ordem jurídica que lhes diz respeito. Trata-se pois de assegurar que o processo não corra à revelia de pessoas em cuja esfera jurídica ele se propõe a introduzir efeitos. Ora, daqui não decorre necessariamente a titularidade de um interesse contraposto ao do autor da ação.” (3).

  O Professor Paulo Otero concorda, referindo “ Por outro lado, sempre que uma eventual sentença de provimento do recurso ou dos atos de execução dessa mesma sentença se traduzam numa alteração do escalonamento hierárquico ou da posição relativa dos diversos candidatos, a verdade é que estamos aqui perante a produção direta de efeitos na esfera jurídica de todos os candidatos ou concorrentes abrangidos, circunstância esta que justifica por parte destes a titularidade de um interesse de intervenção processual como contrainteressados.” (4).

  Por fim, já o Professor Vieira de Andrade apresenta uma posição oposta, delimitando o conceito de contrainteressados como os que “tenham interesse direto e pessoal em que não se dê provimento à ação” (5), isto é, interpreta este conceito apenas quando está associado a tal prejuízo que poderá advir da procedência da ação de impugnação, concluindo que o contrainteressado terá sempre um interesse totalmente oposto ao do autor da ação.

Conclusão

  Concluindo, após esta análise à figura dos contrainteressados presente no artigo 57º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos (CPTA), verificamos que estes têm uma enorme relevância, dado que está sujeito a várias interpretações, que acabam por levar a resultados completamente diferentes.

  A meu ver, a previsão desta figura e do seu regime é muito importante, uma vez que sendo titulares de interesses opostos aos do autor, prevendo a lei que estes devem ser obrigatoriamente demandados, podem iniciar o seu processo de defesa e lutar pelos seus interesses e direitos. Caso contrário, se a lei não exigisse que os mesmos fossem demandados, os seus interesses e direitos estariam em risco, sem que pudessem fazer nada para mudar isso, dado que não teriam forma de saber que estava a decorrer um processo em tribunal que eventualmente os poderia vir a prejudicar, de forma gravosa e às suas vidas.

  Assim, o contrainteressado intervém no processo, pois o legislador achou que ele é titular de interesses que ficam em risco de serem lesados com a procedência da ação e esta circunstância serve de fundamento para a sua intervenção processual tendo em conta o direito a uma tutela jurisdicional efetiva dos administrados (artigo 20º CRP) bem como o princípio geral do contraditório e o princípio da igualdade.

Bibliografia

-AROSO DE ALMEIDA, Mário, “Manual de Processo Administrativo”, 4ª edição, Almedina

-ANDRADE, José Carlos Vieira, "A Justiça Administrativa (Lições)", Almedina, 2015;

-DA SILVA, Vasco Pereira, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª edição, Almedina

-Otero, Paulo, “Os Contra-Interessados em Contencioso Administrativo: Fundamento, Função e Determinação do Universo em Recurso Contencioso de Ato Final de Procedimento Concursal, in Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Rogério Soares”, Coimbra, (2001)

  

  

  

 

  

José Maria Barreiros Cardoso Roldão Monteiro

4ºA, Subturma 4, Nº 58224

__________________________________________________

(1) PEREIRA DA SILVA, Vasco, "O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise", Almedina, pág. 268

(2) OTERO, Paulo, "Os Contra-interessados em Contencioso Administrativo: Fundamento, Função e Determinação do Universo em Recurso Contencioso de Ato Final de Procedimento Concursal, in Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Rogério Soares", Coimbra, (2001), pág. 1077

(3) AROSO DE ALMEIDA, Mário, "Manual de Processo Administrativo", 4ª edição, Almedina, pág. 268

(4) OTERO, Paulo, "", ob. cit. pág. 1098

(5) ANDRADE, José Carlos Vieira, "A Justiça Administrativa (Lições)", 14ª edição, Almedina, (2015), pág. 241