Comentário
ao acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 10/09/2020 - Processo
576/20.6BELSB-A
1. Sobre
o acórdão:
Foi declarada, em primeira instância, a falta
de legitimidade ativa da requerente (e recorrente) e, consequentemente,
absolveu-se o réu da instância.
A requerente, em sede de recurso, expôs
fundamentação segundo a qual se considerava parte legítima para a propositura
da ação e pretende, portanto, a impugnação de atos administrativos. De seguida,
solicita, a nulidade desses atos e, subsidiariamente, a sua anulabilidade. Além
disso, a recorrente requer o decretamento de uma providência cautelar, com base
no art.120º CPTA nº1 e nº2, com vista a garantir a utilidade da sentença,
afirmando que os danos de que será alvo, em caso de resposta negativa, serão
imensuravelmente maiores, quando comparados aos danos que poderiam surgir à
outra parte.
Em suma, a decisão do Tribunal Central
Administrativo Sul (doravante, TCAS) foi a de confirmar a ilegitimidade ativa, não
tendo, contudo, apreciado a questão da providência cautelar, pois não só a recorrente
não tinha interesse direto na ação, como entende que as lesões das quais a
requerente seria alvo, iriam advir tanto de um ato ilegal como de um ato legal
que o autorizasse.
Por fim, gostava de salientar que optei
por escolher este acórdão pois, embora a decisão dos tribunais não seja
contraditória, os argumentos levantados pela recorrente e pelo TCAS, suscitaram
o meu interesse.
2. Sobre
a legitimidade:
Atento, em primeiro
lugar, no debate sobre a legitimidade ativa. Importa, desde já, referir que o
regime geral vem estabelecido no art.9º CPTA que se deve conjugar com os regimes
especiais, nomeadamente, para as ações de impugnação de atos administrativos,
com o art.55º CPTA. Assim, nos termos do art.9º/1 CPTA, tem legitimidade quem «alegue
ser parte na relação material controvertida», e o 9º/2 CPTA serve como extensão
de legitimidade para os casos de ação popular, mas neste caso, é o art.55º CPTA
que está em causa.
Por um lado, a recorrente serve-se do
art.55º/1/a) CPTA para arguir a legitimidade, e acrescenta ainda que o tribunal
interpretou o conceito de “interesse direto e pessoal” de uma forma mais
restrita que o termo “lesado”. Por outro lado, a contraparte alega não existir nenhum
interesse legítimo e o TCAS não só afirma que a requerente não é parte na
relação material (do art.9º/1 CPTA), como ainda considera que o interesse é
meramente reflexo e indireto.
Ora, a expressão “interesse direto e pessoal”
faz crer que para se atribuir a legitimidade à parte ativa, para propor ações
de impugnação de atos administrativos, apenas se exige, como requisito, que o
autor esteja a ser prejudicado pelo ato e, portanto, que a sua anulação ou
declaração de nulidade lhe traga um benefício pessoal e imediato.
No entanto, de acordo com o Prof. Mário
Aroso de Almeida[1],
não será assim. Segundo este autor, o caráter pessoal é a utilidade que o autor
pode reivindicar para si próprio e daí se retira se terá interesse na ação. Já
o caráter direto é um interesse atual e efetivo em pedir a anulação ou
declaração de nulidade. Por outras palavras, procura-se saber se o autor se
encontra numa situação efetiva de lesão que obrigue ao meio impugnatório.
Desta forma, realço que o Prof. Mário
Aroso de Almeida entende que apenas o caráter pessoal que corresponde
verdadeiramente ao pressuposto processual da legitimidade e, basta este para
que se veja cumprida a legitimidade do autor, sendo que o caráter direto estará
relacionado com a necessidade de tutela judiciária, isto é, o interesse em
agir.
Com tudo isto dito, transmito agora a
minha perceção do assunto, seguindo a distinção do Prof. Mário Aroso de Almeida.
Deste modo, averiguando, primeiro, o caráter pessoal, parece-me claro que a
utilidade que o recorrente retiraria para si, com a impugnação do ato, seria o
de evitar a “perda de clientela”, mas, como bem referido pelo TCAS, tal faz
parte do mercado concorrencial. Quanto ao interesse direto, embora confrontado
com algumas dúvidas, parece-me que assiste ao autor, pois, na perspetiva deste,
ele estaria a ser prejudicado por via de uma concorrência ilegal e, portanto, compreendo
a necessidade do processo.
Em suma, não considero que evitar a perda
de clientes se possa considerar como um benefício adequado, já que a preferência
do consumidor é uma caraterística do mercado aberto e globalizado, sendo a
possibilidade escolha um princípio basilar das leis de mercado. Como tal,
embora atribua o “interesse pessoal” ao autor, verificada a falta de interesse
direto, quer pela opinião do Prof. Mário Aroso de Almeida, quer pela jurisprudência
do STA[2] (que entende que tem
legitimidade quem antecipa certos benefícios e tem condições para os receber),
considero que existe, efetivamente, falta de legitimidade ativa. Assim, vou ao
encontro da decisão do TCAS em negar a legitimidade, embora este siga outro
caminho e se baseie, corretamente, no facto do art.9º CPTA apenas enunciar um
princípio geral de legitimidade e que tem de ser complementado com o art.55º/1
CPTA, e onde a requerente não cumpre os requisitos.
3. Sobre
a impugnação de atos administrativos:
De acordo com a requerente, na alínea k), a providência
cautelar baseia-se na impugnação de dois atos: O primeiro corresponde uma
deliberação destinada a prorrogar o prazo de vigência de um contrato que teria
já caducado e que viola o disposto na Lei nº11/2011. Enquanto que no segundo se
preteriu o procedimento administrativo, pois, tendo o contrato caducado, a sua
renovação deveria seguir o procedimento de celebração de um novo contrato, logo,
nos termos do art.161º/2/L) CPA, o ato deve ser considerado nulo.
Salientados os principais pontos, começo
por reiterar a opinião do Prof. Mário Aroso de Almeida[3], em relação às ações de declaração
de inexistência de atos administrativos, que considera que esta não são ações
de impugnação, pois não existindo ato administrativo, não há objeto a impugnar
e, portanto, correspondem a ações meramente declarativas ou de simples apreciação
com alguns pontos em comum com a impugnação de atos administrativos. De facto,
o art.50º/5 CPTA transmite essa ideia, pelo que, tendo-se preterido o
procedimento administrativo (que se enquadra na previsão do art.51º/1), diria
que estaríamos perante uma ação de simples apreciação.
Não obstante, em relação à impugnação de
atos administrativos é importante ver, dentro desta matéria, o art.51º CPTA e o
art.148º CPA.
Desta forma, foco-me, em primeiro lugar,
no art.51º/1 CPTA de onde podemos retirar que, desde que exista um ato
administrativo, temos, à partida, um ato impugnável. Daqui, resulta a necessidade
de atentar no art.148º CPA, que, por sua vez, nos dá a definição de ato administrativo
e é por referência a este conceito que podemos avaliar a se estamos, efetivamente,
na presença de um ato administrativo. Ou seja, temos um ato administrativo se
este tiver um conteúdo decisório (se for uma decisão), se tiver eficácia
externa (visa produzir efeitos em entidades exteriores àquela que os pratica) e
que seja praticado ao abrigo de normas administrativas.
Em segundo lugar, quero apenas evidenciar
algumas exceções aos pressupostos mencionados: A primeira é que os atos confirmativos
não são impugnáveis, uma vez que não têm conteúdo decisório e se limitam a reconhecer
uma decisão tomada anteriormente; A segunda é de que o art.51º/2/b) CPTA já
permite que atos administrativos sem eficácia externa sejam impugnados.
A meu ver, não se levantam problemas neste
assunto, pois estamos na presença atos administrativos suscetíveis de serem
impugnados.
4.
Sobre a Providência Cautelar:
A contrainteressada alega
(nas alíneas KK e ss.) que os prejuízos alegados pela recorrente se traduzem na
mera perda de receita em virtude da perda de clientela e que são consequências
futuras, hipotéticas e eventuais. Por outro lado, o decretamento de uma
providência cautelar, implicaria o impedimento da recorrida de exercer a
atividade comercial, causando-lhe perdas imediatas e incalculáveis. Esta acrescenta
ainda que o pedido da recorrente não tem em conta o interesse público geral,
mas o mero intuito de manter uma situação de monopólio.
Por fim, o TCAS considera que os
prejuízos invocados pela recorrente seriam os mesmos, independentemente dos
atos serem legais ou ilegais.
Com efeito, as providências cautelares
visam salvaguardar a utilidade do processo principal, caraterizando-se por
serem instrumentais (a este), provisórias e sumárias. Estamos diante de uma
providência conservatória, mais precisamente, perante uma situação em que a
satisfação do interesse do requerente não depende da prestação de outrem, visto
que ele apenas pretende que se abstenham de praticar comportamentos que possam
afetar a sua situação. Logo, optar-se-ia pela providência de suspensão da
eficácia de ato administrativos, prevista no art.112º/2/a), 128º e 129º CPTA.
Constate-se, para já, o disposto no
art.120º/1 CPTA, em que existe “periculum in mora” quando haja «fundado receio
da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos
de difícil reparação». No entendimento do Prof. Mário Aroso de Almeida[4], deve-se rejeitar a providência
se esta tiver por base a suscetibilidade de avaliação pecuniária dos danos,
pois estes têm um “caráter variável, aleatório ou difuso” e tal não cumpre com
o pressuposto de dano irreparável.
Na verdade, além do entendimento
supramencionado que seria suficiente para justificar o não decretamento da
providência, parece-me ainda importante referir o art.112º CPTA que confere
legitimidade para a providência a quem a tiver para intentar a ação principal, mas,
não a tendo, não será possível alargá-la, como é o caso da recorrente.
Ademais, os prejuízos para a parte
recorrente não parecem ser de caráter urgente ao ponto de ser necessário
decretar uma providência: Caso o centro de inspeções fosse, de facto, ilegal, os
clientes voltariam ao centro se inspeções, por motivos de praticabilidade e
proximidade. Logo, não penso que seja necessário pôr em causa a atividade económica
da recorrida, que, a ser legal, perderia bem mais. Além disso, em nome do
interesse público, deve-se tentar, sempre que possível, não restringir as
escolhas do consumidor.
Para terminar, questiono-me apenas se o
tribunal não se deveria ter pronunciado também em relação à providência
cautelar, ainda que não haja legitimidade ativa?
Isto porque, embora neste caso
específico não tenha encontrado motivos, havendo possibilidade de existir ilegalidades,
dita o art.95º/1 CPTA que o tribunal deve apreciar todas questões que as partes
lhe submetam.
Na minha opinião, e, sublinho, na mera
qualidade de estudante de Direito, estou em crer que deveria tê-lo feito.
Considero que sim sobretudo por uma questão de prevenção, já que uma
providência está sempre acompanhada de alguma urgência e, a existir motivo para
a decretar, poder-se-ia aplicar o prazo para que se intentasse a ação
principal, como prazo para que alguém com legitimidade o faça, sendo que, não havendo
interessados, caducava. Porém, deste modo, evitava-se uma decisão de mérito que
viesse a ser proferida fora do “tempo útil”; Em sentido contrário, se o
tribunal apurasse que não existia motivo para decretar uma providência, dava-se
por terminado o processo, por falta de legitimidade, mas com tudo esclarecido.
Luís Maria de Vaz Pato Oom
Turma A | Subturma 4 | Nº58596
Bibliografia
-
“Manual de Processo
Administrativo”, Mário Aroso de Almeida, 3ªedição, Almedina, 2017
Link para consulta do Acórdão:
http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/be2788cb974fb63a802585e0002ca31f?OpenDocument
[1] Manual
de Processo Administrativo, Mário Aroso de Almeida, 2017, 3ªedição,
pág.224-226.
[2] Acórdão
do Pleno do STA de 27 de Fevereiro de 1996;
[3] Em “Manual
de Processo Administrativo”, Mário Aroso de Almeida, 3ªedição, Almedina, 2017. Em
vários capítulos, nomeadamente, pág.77; pág. 88 e 89; pág. 223; e pág.265.
[4] “Manual
de Processo Administrativo”, Mário Aroso de Almeida, 3ªedição, Almedina, 2017,
pág. 457
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