Pedro Afonso Silva
Aluno n.º: 58417
I.
Introdução:
O
nosso texto fundamental consagra, enquanto garantia contenciosa ou
jurisdicional dos administrados, a possibilidade de estes impugnarem
judicialmente as normas administrativas que coloquem em causa os seus direitos
ou interesses, cfr. art. 268º/5 da CRP. Tendo o legislador processual administrativo
consagrado nos arts. 72º e ss. do CPTA esta possibilidade de impugnação de
normas administrativas que são igualmente referíveis à impugnação de normas
regulamentares, deve avançar-se que a par de outras secções da legislação processual
esta tem sofrido variadíssimas reformas, a título de exemplo olhemos para a
reforma de 2019 que veio a conferir, nos termos do art. 73º/1/d do CPTA,
legitimidade ativa aos eleitores para pedirem a declaração de ilegalidade com
força obrigatória geral. Pode, por isso, dizer-se que neste tipo de processo
que nos propomos analisar se pedirá, essencialmente, a declaração de ilegalidade
de normas, quer por vícios próprios (a chamada invalidade própria), quer as que
decorrem por deficiências/invalidades do procedimento de aprovação (a chamada
invalidade derivada) – art. 72º/1 do CPTA.
De
forma geral, pode dizer-se que há uma dualidade de regimes de impugnação
(consoante o que a parte peticiona ao tribunal): pode a parte pedir a declaração
de ilegalidade com força obrigatória geral ou pedir a declaração de ilegalidade
com efeitos restritos ao caso concreto.
No
presente escrito vamos focar-nos num problema particular que foi levantado já
por alguns autores[1],
essencialmente após a reforma de 2015: não violará a reserva de jurisdição do
Tribunal constitucional, cujos autores entendem que não se restringiria à
declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, abarcando igualmente a
declaração de ilegalidade com efeitos restritos ao caso? Assim, autores como
Fernando Alves Correia[2] defendem que o art. 73º/2
do CPTA violaria o disposto no art. 221º da CRP; Lucínio Lopes Martins e Jorge
Alves Correia advogam que é possível fazer uma leitura do artigo conforme à
Constituição e, por fim, Mário Aroso de Almeida e Vieira de Andrade[3] vêm advogando uma não inconstitucionalidade
deste artigo.
II.
Confronto doutrinário:
Como
referimos supra, alguns autores[4] têm defendido a
inconstitucionalidade do art. 73º/2 do CPTA, baseando-se essencialmente em dois
argumentos: por um lado, este artigo violaria o disposto no art. 221º da CRP,
visto que, é ao Tribunal Constitucional que cabe a decisão na questão da constitucionalidade
das normas; por outro lado, para estes autores, é impossível interpretar o art.
73º/2 do CPTA com a CRP, porque para o fazermos teríamos de violar a letra do
preceito e, em última análise, a vontade legislativa, que sabemos já, é um
argumento forte mas que, com o devido respeito, por si não colhe.
Já
Lucínio Lopes Martins e Jorge Alves Correia, ainda que perfilhem desta posição
de que o preceito é inconstitucional, admitem a possibilidade de interpretá-lo
conforme a CRP e os arts. 69º e ss. da Lei Orgânica do Tribunal Constitucional:
ou seja, para estes autores, desde que se consagre a possibilidade do TC ter a decisão
definitiva em matéria de inconstitucionalidade da norma do regulamento, é possível
a declaração de ilegalidade, com efeitos restritos ao caso, com fundamento em inconstitucionalidade.
Ou seja, porque haverá ainda recurso para o TC nos termos previstos no art.
280º da CRP, e, por conseguinte, possibilidade deste tribunal se pronunciar
definitivamente, é possível fazer uma leitura conforme à CRP.
Já
Ana Raquel Gonçalves Moniz[5] considera que não se trata
aqui de uma recusa de aplicação, uma vez que, neste tipo de processo o tribunal
não está a apreciar o caso concreto, mas se circunscreve exclusivamente o conhecimento
do problema da constitucionalidade ou legalidade qualificada da norma, refletindo-se
no conteúdo da sentença. Advoga esta autora, que o art. 73º/2 do CPTA pretende
criar um outro meio de controlo da inconstitucionalidade ou da ilegalidade pelos
tribunais administrativos. Ora, como referimos infra esta não parece ter
sido a posição do legislador. não nos parece admissível que o legislador tenha
procurado, por este mecanismo criar uma instancia paralela de controlo da
constitucionalidade.
Por
último, Mário Aroso de Almeida e Vieira de Andrade vêm advogando no sentido da não
inconstitucionalidade do preceito, propondo que se interprete este preceito com
o disposto nos artigos 280º/1/a) e n.º 2/a), b) e c) da CRP e ainda com o art.
70º/1/a), c), d) e e) da Lei Orgânica do TC. Desde logo, relembram os autores
que o controlo que é realizado pelos tribunais administrativos, nos termos do
art. 73º/2 do CPTA é um controlo difuso da fiscalização concreta da constitucionalidade
(cfr. art. 204º da CRP), enquanto que a reserva constitucional de jurisdição do
Tribunal Constitucional diz respeito apenas à declaração de inconstitucionalidade
com força obrigatória geral (é precisamente isso que nos diz o art. 281º da CRP).
Aliás, diga-se, como complemento ao que é defendido por estes autores, que é
precisamente o alcance do art. 72º/2 do CPTA o legislador não pretendeu, de
forma alguma, que os tribunais administrativos funcionem como uma “instância
inferior” ou “paralela” ao TC, é absolutamente vedado aos tribunais substituírem-se
ao papel de controlo do TC. Assim, podemos dizer que, o que verdadeiramente é declarado
no art. 73º/2 do CPTA é uma recusa de aplicação de norma, ou seja, o tribunal
decide que, naquele processo em concreto, não aplicará aquela norma. Sendo que,
ainda existe a possibilidade de recurso ao TC que esse sim poderá decretar a
inconstitucionalidade ou ilegalidade da norma. Por último, sublinham Mário
Aroso de Almeida e Vieira de Andrade que existe uma garantia jurisdicional, que
é especialmente prevista e que não pode ser ignorada, no art. 268º/5 da CRP,
assim, quando há violação ou perspetiva de violação de direitos fundamentais
por norma administrativa não se pode negar a impugnação judicial destas mesmas normas
regulamentares.
Já
Vasco Pereira da Silva[6] nota que o legislador
continua a fazer alguma confusão entre conceitos: por um lado, a declaração de ilegalidade
do regulamento que tem por objeto a legalidade do regulamento e que visa
afastá-lo da ordem jurídica; outra coisa é a apreciação incidental do
regulamento a propósito de um caso concreto. Para o Professor, a ilegalidade do
regulamento no caso concreto é algo que não faz sentido, advogando que o que
está em causa, sendo restrito ao caso concreto, é a propósito do ato de
aplicação. Contudo, se o objeto processual é a impugnação de normas, não faria
sentido que o efeito de uma ação que tem por objeto uma norma, leve a que o
regulamento não seja aplicado. Mais uma vez, isso seria confundir o processo de
declaração de ilegalidade com o processo de apreciação incidental a propósito
de um caso concreto. Sustenta ainda o professor, que o art. 73º/3/a) pode ser,
em ultima análise, contrário ao próprio direito europeu, visto que a sentença
de desaplicação tem vindo a ser condenada pelo TJUE que vem afirmando que as
declarações de invalidade deverão valer para todos.
III.
Considerações finais:
Podemos,
portanto, concluir que o regime da impugnação de normas continua tão confuso,
quer por alguma confusão por parte do legislador, quer por potenciar algumas
interpretações contrárias ao disposto no nosso texto fundamental. Sustentamos,
por isso, que a interpretação que deve ser feita pelos tribunais deve ir de
acordo com o defendido pelos Professores Mário Aroso de Almeida e Vieira de
Andrade. Será, portanto, mais útil e conforme a CRP se interpretarmos o
mecanismo do art. 73º/2 do CPTA como uma recusa de aplicação da norma ao caso,
ressalvando-se que existe sempre possibilidade de recurso ao TC que é quem terá
a ultima decisão sobre a inconstitucionalidade ou ilegalidade qualificada. Contudo,
adere-se à posição do Prof. Vasco Pereira da Silva e urge uma alteração deste
regime para que seja corretamente aplicado e não sejam feitas interpretações desconformes
à CRP e ao Direito Europeu.
[1] Cfr., por todos, Lucínio Lopes
Martins e Jorge Alves Correia, “O novo regime do CPTA em matéria de
impugnação de normas: como transpor a inconstitucionalidade do art. 73º/2?”
in “Cadernos de Justiça Administrativa” n.º 114 (nov.-dez. 2015).
[2] Segundo citado em: Pedro Moniz
Lopes, “Apontamentos sobre a apreciação da inconstitucionalidade de
regulamentos pelos tribunais administrativos” in Contencioso das normas
regulamentares, Centro de Estudos Judiciários (maio 2020).
[3] Segundo citados em: Pedro Moniz
Lopes, “Apontamentos sobre a apreciação da inconstitucionalidade de
regulamentos pelos tribunais administrativos” in “Contencioso das normas
regulamentares”, Centro de Estudos Judiciários (maio 2020).
[4] Entre os quais Fernando Alves
Correia.
[5] Ana Raquel Gonçalves Moniz, “O
controlo judicial do exercício do poder regulamento no Código de Processo nos
Tribunais Administrativos” in “Comentários à Legislação Processual
Administrativa”, org. Carla Amado Gomes, Ana F. Neves e Tiago Serrão, Lisboa,
AAFDL Editora, 5ª edição (2020), pp. 749 e ss.
[6] Segundo as suas lições em aula
teórica.
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