Os efeitos dos recursos no contencioso administrativo: em especial, as alterações ao Artigo 143.º do CPTA (Vasco Neves Garcia n.º 58248)

 Sumário: I. Enquadramento sobre os efeitos da interposição de recurso; II. Recursos de decisões respeitantes aos pedidos dos artigos 103.º-A e 103.º-B do CPTA; III. Recursos de decisões proferidas no mesmo sentido da jurisprudência uniformizada do Supremo Tribunal Administrativo; IV. A possibilidade de requerimento de mero efeito devolutivo; V. Bibliografia e Jurisprudência. 

I. Enquadramento

Em matéria de interposição de recurso a regra geral que vigora no nosso Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante "CPTA") no respetivo artigo 143.º n.º 1 é a de que os recursos ordinários têm efeito suspensivo da decisão recorrida. Ora, esta eficácia suspensiva corresponde à interrupção temporária da marcha do processo administrativo em que foi proferida a decisão a que se recorre. 

Contudo, o artigo 143.º n.º 2 CPTA estipula o reconhecimento de, em certas e determinadas situações, termos a atribuição do efeito meramente devolutivo aos recursos interpostos de decisões de intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias, de decisões respeitantes a processos cautelares e respetivos incidentes, de decisões respeitantes aos pedidos dos artigos 103.º-A e 103.º-B CPTA (efeito suspensivo automático no contencioso pré-contratual), e por fim de decisões proferidas no mesmo sentido de jurisprudência uniformizada pelo Supremo Tribunal de Justiça (doravante "STA"). 

Assim, quer isto dizer que face a esta eficácia meramente devolutiva, que as sentenças nestes casos devam ser executadas de forma imediata e provisória (durante a pendência do recurso jurisdicional) à semelhança do previsto no Código Processual Civil (doravante "CPC") no respetivo artigo 647.º. Precisamente devido a esta possibilidade, o n.º 4 do artigo 143.º CPTA vem prever a adoção de medidas adequadas a minorar os danos decorrentes da execução provisória da sentença, bem como a imposição, ao interessado, de garantias destinadas a responder pelos danos.

Por fim, e a título introdutório do tema em estudo, cabe fazer uma referência ao n.º 5 do artigo 143.º CPTA na medida em que o mesmo prevê uma obrigação de ponderação ao abrigo do princípio da proporcionalidade, mais propriamente na vertente custo-benefício, uma vez que fica vedada a atribuição do efeito meramente devolutivo dos recursos interpostos sempre que os danos decorrentes se mostrem superiores aos da respetiva não atribuição do efeito, sendo que o preceito vem reforçar ,in fine, que esta proibição aplica-se quando a lesão não possa ser evitada pelas providências adequadas e evitar ou minorar os danos. Esta solução está opostamente ligada com as situações de processos cautelares e semelhantes que abordaremos abaixo. 

II. Recursos de decisões respeitantes aos pedidos dos artigos 103.º-A e 103.º-B do CPTA

Tendo em conta a finalidade preventiva e cautelar que o levantamento do efeito suspensivo automático tem no âmbito do contencioso pré-contratual, facilmente se depreende que no que concerne à interposição de recurso, que a respetiva tramitação no imediato decorra de forma célere, ou seja, como tivemos oportunidade de referir anteriormente, a decisão deve ser imediatamente exequível, ainda que a título provisório. O recurso a esta solução é uma exceção ao regime-regra presente no artigo 143.º n.º 1 CPTA, que prevê que "os recursos ordinários têm efeito suspensivo da decisão recorrida". Posto isto, a dicotomia entre o tipo de efeito previsto para a situação em voga acabou por ser levantada na jurisprudência previamente às alterações de 2019, embora a respetiva corrente maioritária tenha preferido a solução devolutiva com base numa interpretação teleológica do regime do contencioso pré-contratual e respetiva subsunção com recurso à analogia ao artigo 143.º n.º 2 alínea b) CPTA referente aos processos cautelares e respetivos incidentes. Deste modo, o Acórdão do TCAS de 09/05/2019 defendeu que a utilidade da sentença a proferir no processo em causa teria uma finalidade semelhante às providências cautelares, e que a possibilidade de se verificar um desequilíbrio e dano injustificado na esfera do interessado motivava a celeridade da decisão, ainda que a mero título provisório [1].

Posto isto, alguma Doutrina entre nós, nomeadamente MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, vieram defender que existir uma solução díspar entre as providências cautelares e as situações de levantamento do efeito suspensivo automático viriam a desembocar numa contradição objetiva do CPTA, bem como numa violação do princípio da igualdade ne medida em que em virtude do caráter urgente de proteção e tutela contra prejuízos para o interesse público e outros envolvidos, conforme ao artigo 103.º-A n.º 4 CPTA, a suspensão em análise configura uma "contraprovidência cautelar" e como tal deve ser tratada da mesma forma em sede de recurso [2].

O mesmo acontece relativamente à adoção de medidas provisórias nos termos do artigo 103.º-B CPTA, onde a solução adota uma posição subsidiária face ao artigo 103.º-A CPTA uma vez que o elemento risco de danos é reforçado em função da possibilidade de estramos perante a possibilidade de um facto consumado com consequências desproporcionais. 

Assim, a Lei n.º 118/2019 de 17 de setembro veio abarcar as situações acima descritas nas alíneas c) e d) do n.º 2 do artigo 143.º CPTA. 

III. Recursos de decisões proferidas no mesmo sentido da jurisprudência uniformizada do Supremo Tribunal Administrativo

Por outro lado, no que diz respeito à introdução do efeito meramente devolutivo nos recursos interpostos de decisões proferidas no mesmo sentido que a jurisprudência uniformizada do Supremo Tribunal Administrativo, a alínea e) do n.º 2 do artigo 143.º CPTA tem diversas razões de ser. Desde logo trata-se de um paradigma de estabilidade jurídica em que neste caso os tribunais, ainda que de forma não vinculativa, têm um poder-dever de seguir as decisões uniformizadas do STA uma vez que as mesmas já estão revestidas de uma orientação reiterada e que contribui para a segurança da decisão em causa. Esta alteração que corresponde a uma ligação entre a legislação e a jurisprudência abarca também outras vantagens como o aprimorar da celeridade de processos, bem como a economia de meios processuais numa dupla vertente, a que consta do CPC no respetivo artigo 130.º, e que orienta os processos judiciais grosso modo, e a que consta do CPA no que concerne ao princípio da boa administração no artigo 5.º, uma vez que nas palavras de PAULO OTERO "julgar também é administrar" [3].

Tendo isto em conta, precisamente devido ao efeito devolutivo, passamos a ter uma execução imediata de uma sentença conforme à decisão dos tribunais superiores e que como tal tem menos chances de ser diferente da posição previamente tomada pelo STA. Ora, neste papel que o poder judicial tem, a obrigação de julgar encontra determinadas referências orientadoras que consubstanciam esta alteração legislativa. Desde logo, se atentarmos ao artigo 8.º n.º 3 do Código Civil, decorre que o julgador deverá ter em consideração "todos os casos que mereçam tratamento análogo, a fim de obter uma interpretação e aplicação uniformes ao direito". Esta disposição visa precisamente defender que a manifestação jurisdicional deve contribuir para a unidade do direito que vise uma decisão boa, justa e segura para os litígios a dirimir. Diga-se inclusive, a título pessoal, que acreditamos que a segurança jurídica nestas situações deve ter uma preponderância com algum impacto na medida em que estamos perante conflitos no âmbito do Direito Administrativo, sendo que a base deste ramo é a prossecução do interesse público que assim fica mais salvaguardado. Esta conceção de proteção acrescida no que concerne à estabilidade das decisões não está isolada e caso disso é precisamente no,âmbito do Procedimento Administrativo, a anulabilidade ser o desvalor-regra.

Concluindo esta temática, importa ainda denotar dois caminhos passíveis de interpretação desta alínea e) do n.º 2 do artigo 141.º CPTA. Vejamos, ao fazer uma interpretação literal facilmente chegamos à conclusão de que as decisões referidas são única e exclusivamente as de jurisprudência uniformizada do Supremo Tribunal Administrativo, na sequência do que foi explanado acima. Contudo, ao realizarmos uma interpretação teleológica, alguns setores do poder judicial têm defendido a aplicação deste preceito às decisões dos Tribunais Centrais Administrativos em sede de julgamento ampliado do recurso (cfr. artigo 148.º CPTA), bem como às situações de consulta prejudicial ao STA (cfr. artigo 93.º CPTA) uma vez que, objetivamente, estamos perante fenómenos de fixação de decisões que contribuem de forma semelhante para a uniformidade do direito [4].

IV. A possibilidade de requerimento de mero efeito devolutivo

A título conclusivo importa fazer uma referência ao motus operandi do requerimento do mero efeito devolutivo da sentença recorrida. Estamos portanto no campo da legitimidade, e cabe analisar o preceituado no n.º 3 do artigo 143.º CPTA: "Quando a suspensão dos efeitos da sentença seja passível de originar situações de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação para a parte vencedora ou para os interesses, públicos ou privados, por ela prosseguidos, pode ser requerido que ao recurso seja atribuído efeito meramente devolutivo. 

A norma em si reveste substancial relevância no seio do contencioso administrativo uma vez que abre a possibilidade de ser atribuído, além das situações previstas no n.º 2 do artigo 143.º CPTA, o efeito meramente devolutivo mediante a verificação putativa de desequilíbrios injustificados para o recorrido, bem como para os interesses adjacentes ao mesmo. Acontece que a versão atual do artigo foi alterada não em 2019 com as anteriores, mas sim através do Decreto-Lei n.º 214-G do ano de 2015, de 2 de outubro, uma vez que a versão anterior atribuía a título exclusivo a legitimidade de requerer o efeito meramente devolutivo ao recorrente. Esta situação traduzia-se naturalmente numa grande incoerência de tutela jurisdicional na medida em que, à partida. a parte que terá o maior risco de sofrer prejuízos pela suspensão dos efeitos da sentença será naturalmente a parte vencedora (o recorrido), pelo que terá maior interesse em vez os efeitos, mesmo que provisórios, imediatamente em execução. 

Não obstante, esta correção do artigo não significa que o recorrente não tenha qualquer tipo de legitimidade para requerer o efeito meramente devolutivo do recurso. O que efetivamente é necessário, como aponta CARLOS CADILHA, é que o mesmo tenha um interesse materialmente averiguável para tal, apesar de tal ser raro na parte vencida [5].

Para além desta nota para a legitimidade de modelar um determinado efeito do recurso, note-se que é importante não confundir com a legitimidade para recorrer cujo regime vem previsto no artigo 141.º CPTA, sendo que, além das situações de anulação do ato administrativo e de processos impugnatórios, o n.º 1 abarca a parte vencida, e por fim o n.º 4 do mesmo preceito aponta a um critério universal de legitimidade que abrange, após as decisões dos tribunais administrativos, "quem seja direta e efetivamente prejudicado por elas, ainda que não seja na causa ou seja apenas parte acessória. 

[1] Posição jurisprudencial do Ac. TCAS, 9/5/2019, (SOFIA DAVID) que vinha a acompanhar a doutrina à data.

[2] AROSO DE ALMEIDA MÁRIO; CADILHA, CARLOS, Comentários ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 4.ª edição, Almedina, 2017, pp. 847 e 848.

[3] OTERO, PAULO, Manual de Direito Administrativo, vol. I, 1ª edição (reimpressão), Almedina Editora, 2016. A tese administrativista do Prof. Paulo Otero dirige os princípios da administração de forma transversal ao poder administrativo, judicial e legislativo de forma direta ou indireta consoante o caso. 

[4] PEREIRA GOUVEIA, PAULO, A revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos em matéria de recursos in Epública, Revista Eletrónica de Direito Público, volume 6 n.º 3, dezembro de 2019, pp. 78 e 79.

[5] AROSO DE ALMEIDA MÁRIO; CADILHA, CARLOS, Comentários ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 4.ª edição, Almedina, 2017, pp. 1102.

V. Bibliografia e Jurisprudência

- Acórdão do Tribunal Central Administrativo de 9 de maio de 2019, RELATOR : SOFIA DAVID

- AROSO DE ALMEIDA, MÁRIO, Manual de Processo Administrativo, 4.ª edição (reimpressão), Almedina, 2020.

- AROSO DE ALMEIDA MÁRIO; CADILHA, CARLOS, Comentários ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 4.ª edição, Almedina, 2017

- OTERO, PAULO, Manual de Direito Administrativo, volume. I, 1ª edição (reimpressão), Almedina Editora, 2016

- PEREIRA GOUVEIA, PAULO, A revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos em matéria de recursos in Epública, Revista Eletrónica de Direito Público, volume. 6 n.º 3, dezembro de 2019

- Revista de Direito Administrativo, n.º 7, AAFDL Editora, janeiro de 2020. 

Vasco Neves Garcia,  4.º TA subturma 4, n.º 58248