No âmbito do regime dos processos cautelares previsto nos artigos 112º e ss. do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), foi incluída pelo legislador no artigo 121º a figura da convolação do processo cautelar em processo principal. Esta é uma figura que, à primeira vista, parece ter o seu paralelo no campo do Processo Civil no artigo 369º do Código do Processo Civil (CPC) que se intitula de “Inversão do contencioso”. No entanto, no regime do artigo 121º do CPTA “do que se trata é de decidir a título definitivo e urgente o mérito da questão que, em situação de normalidade, apenas viria a ser decidida na ação principal”, não significando “que se procede à inversão do ónus sobre quem impende a interposição da ação principal”[1] (a reação à convolação não passa pela colocação da ação principal pela parte a quem ela não aproveita, mas sim pelo recurso jurisdicional nos termos dos artigos 140º e ss.).
Desta forma, o artigo 121º dispõe o seguinte no seu nº1:
Quando, existindo processo principal já intentado, se verifique que foram trazidos ao processo cautelar todos os elementos necessários para o efeito e a simplicidade do caso ou a urgência na sua resolução definitiva o justifique, o tribunal pode, ouvidas as partes pelo prazo de 10 dias, antecipar o juízo sobre a causa principal, proferindo decisão que constituirá a decisão final desse processo.
Ora, estariam aqui em causa dois objetivos: 1) um objetivo de celeridade do processo tendo em vista uma regra de agilização[2] , ou seja, ao invés de termos dois processos, um cautelar e um principal, decide-se logo definitivamente no procedimento cautelar e 2) um objetivo de economia processual - princípio basilar do Direito Processual - que configura não só as situações de antecipação de uma decisão favorável ao requerente, como também as que contemplam uma manifesta improcedência e que, nesse sentido, serão desfavoráveis a este[3] .
Ainda assim, VASCO PEREIRA DA SILVA vem dizer que não obstante esta regra ter sido “criada com boas intenções” esta é “fonte de muitos efeitos negativos secundários”[4] tendo levado a resultados contrários daqueles que eram ambicionados pelo legislador aquando da criação da norma, como se analisará mais à frente.
No que respeita aos requisitos para aplicação deste regime, a norma do nº1 do artigo 121º prevê duas exigências: em primeiro lugar, é necessário que “a simplicidade do caso ou a urgência na sua resolução definitiva” o justifique - requisito substantivo - e, em segundo lugar, “o tribunal se sinta em condições de decidir a questão de fundo por dispor de todos os elementos necessários para o efeito”[5] - requisito processual – “ouvidas as partes pelo prazo de 10 dias” para assegurar o princípio do contraditório. Ora, relativamente ao primeiro requisito, tendemos a concordar com VASCO PEREIRA DA SILVA que afirma, a respeito da simplicidade exigida, que “nenhum caso é simples”. Desta forma, esta exigência mais não fará do que esvaziar a norma pois qualquer “simplicidade será apenas aparente”[6] . A “urgência”, por sua vez, tinha um papel mais estruturante antes da reforma de 2015, deixando, com a atual redação, de se impor a verificação de uma “manifesta urgência na resolução definitiva do caso”[7] . Hoje, esta norma, apresenta um critério disjuntivo entre as mencionadas “simplicidade” e “urgência”, podendo a primeira configurar-se como alternativa à segunda para a existência da convolação do processo.
Contudo, adotando a posição de MÁRIO AROSO DE ALMEIDA que privilegia a faceta da economia processual, tendemos a considerar que a “verificação dos elementos necessários para o efeito” de proferir decisão final do processo deverá ser, numa lógica de iure condendo, critério único para adoção do regime em análise. Este critério acabará por consumir os restantes na medida em que, sempre que se verifiquem as condições para o juiz poder decidir de forma definitiva e segura e a situação for manifestamente clara aquando do processo cautelar, nada justifica que o juiz não decida nesta fase do processo. Não o fazendo estaria a desperdiçar recursos processuais e a entupir os tribunais. Esta ideia não é de todo incompatível com o carácter excecional da figura da convolação do processo cautelar em processo principal pois deve ser feita uma análise casuística e subjetiva, segundo um crivo rigoroso que não permita que a causa seja definitivamente decidida sem que exista uma base robusta a esta decisão. Como afirma VIEIRA DE ANDRADE, “é preciso um especial cuidado, porque o conhecimento do juiz nestes processos é, (...) por definição, sumário”[8] .
Todavia, esta orientação mantém “a porta aberta” a possíveis abusos, causando uma busca desenfreada pela verificação das condições necessárias à convolação. Isto leva a que os requerentes, através dos respetivos patrocinadores, apresentem requerimentos de providências cautelares extremamente complexos e discutindo questões de fundo, fundamentando tudo o que está relacionado com o processo principal (como ainda assim já acontece). Destarte, o juiz, que nesta sede deveria apenas comparar interesses relativos do particular e da administração, acaba por, na prática, ter todo um processo principal para estudar e decidir[9] . Isto terá, principalmente, e segundo VASCO PEREIRA DA SILVA, duas consequências: 1) aquela que era uma norma que tinha em vista a agilização, acaba por se tornar uma norma anti celeridade impossibilitando o cumprimento do prazo legal de 5 dias para decisão do processo cautelar previsto no nº1 do artigo 119º do CPTA e 2) extingue-se o processo cautelar pois quer a morosidade quer os processos cautelares extensos e complexos inviabilizam o recurso a esta figura. O autor insiste ainda dizendo, e bem, que a solução passará por estabelecer limites aos processos, incentivando o espírito de síntese através de alegações simples e sucintas, sem os quais é impossível qualquer celeridade[10] oferecendo como exemplo, em sede das instituições internacionais e europeias, o Tribunal De Justiça da União Europeia (TJUE) que estabelece limites aos articulados e requerimentos em vista a evitar estes constrangimentos.
Em conclusão, defendemos a adoção de um requisito único de “verificação dos elementos necessários” à decisão, eliminando os restantes requisitos previstos pela norma do nº1 do artigo 121º, garantido sempre, através de um crivo rigoroso, a excecionalidade deste regime, prevenindo, juntamente com outras medidas a adotar, os abusos ao recurso a esta figura que, ao longo dos tempos, têm vindo a inviabilizá-la, entupindo a justiça administrativa portuguesa.
[1] Ac. TCAS nº12102/15 de 30 de abril de 2015.
[2] V. PEREIRA DA SILVA, intervenção oral in aula teórica de Contencioso Administrativo e Tributário lecionada no dia 3 de dezembro de 2020.
[3] M. AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, Coimbra, 2020, p. 489 contra D. LUCAS NETO que entende que a decisão de mérito em sentido favorável ao requerente é um pressuposto de aplicação deste regime em virtude do cumprimento da tutela jurisdicional efetiva in Notas sobre a antecipação do juízo sobre a causa principal (um comentário ao artigo 121º do CPTA), Revista de Direito Público e Regulação, vol. I.
[4] V. PEREIRA DA SILVA, intervenção oral in aula teórica de Contencioso Administrativo e Tributário lecionada no dia 3 de dezembro de 2020.
[5] M. AROSO DE ALMEIDA, Manual..., Coimbra, 2020, p.490.
[6] V. PEREIRA DA SILVA, intervenção oral in aula teórica de Contencioso Administrativo e Tributário lecionada no dia 3 de dezembro de 2020.
[7] M. AROSO DE ALMEIDA, Manual..., Coimbra, 2020, p.490.
[8] J. C. VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa (Lições), Coimbra, 2009, p.370.
[9] Neste sentido, V. PEREIRA DA SILVA, intervenção oral in aula teórica de Contencioso Administrativo e Tributário lecionada no dia 3 de dezembro de 2020.
[10] V. PEREIRA DA SILVA, intervenção oral in aula teórica de Contencioso Administrativo e Tributário lecionada no dia 3 de dezembro de 2020.
José Maria Coelho, 4ºTA/4
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