Introdução
A Intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias encontra a sua previsão legal nos artigos 109º e ss, do CPTA, constituindo uma das novidades resultantes da reforma do Contencioso Administrativo de 2002-2004. Com a sua consagração no CPTA alcançou-se um mecanismo de amparo ordinário de direitos fundamentais, em concretização do direito fundamental de amparo decorrente do nº5 do artigo 20º, da CRP, que estabelece que “para defesa dos direitos, liberdades e garantias pessoais, a lei assegura aos cidadãos procedimentos judiciais caracterizados pela celeridade e prioridade, de modo a obter tutela efetiva e em tempo útil contra ameaças ou violações desses direitos”. O legislador andou bem, visto que não só cumpriu o dever de proteção especial, que resulta do texto constitucional, mas foi mais além do que era constitucionalmente imposto, dado que procedeu a um alargamento do exercício da sua função de proteção dos direitos fundamentais, abrangendo todos os direitos, liberdades e garantias e não apenas os pessoais.
Âmbito e pressupostos da Intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias
Como refere a Professora ANABELA COSTA LEÃO, uma característica desta forma de processo é a sua transversalidade, no sentido em que abrange “todo o universo das relações jurídico-administrativas” (cf. Professor MÁRIO AROSO DE ALMEIDA), ao menos potencialmente. A Intimação visa a condenação da Administração (ou dos particulares) na adoção de uma conduta positiva (prestação facere) ou negativa (prestação non facere). Em suma, a Intimação pode abranger diversas situações em que a tutela do direito em causa exija a condenação na adoção de uma conduta material positiva ou negativa, que remete para uma abstenção, por parte da Administração. As pretensões podem corresponder à condenação na prática ou não emissão de ato administrativo, emissão de norma regulamentar ou mesmo impugnação de ato administrativo ou norma regulamentar.
O pressuposto positivo específico da Intimação resulta da primeira parte do nº1 do artigo 109º, do CPTA, que indica que a Intimação pode ser requerida quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, acudindo lesões presentes e futuras. A Intimação confere amparo a lesões de direitos, liberdades e garantias, tais como os direitos, liberdades e garantias pessoais (artigos 24º a 47º, CRP), de participação política (artigos 48º a 52º, CRP) ou dos trabalhadores (artigos 53º a 57º, CRP). Os direitos, liberdades e garantias não deverão ser alvo de uma leitura restritiva, já que se estaria a reduzir o âmbito de aplicação Intimação (ao entender-se que o âmbito da Intimação se circunscrevia aos direitos, liberdades e garantias pessoais, contrapondo direitos pessoais a direitos patrimoniais). Serão também amparáveis os direitos fundamentais de natureza análoga a estes, nos termos do artigo 17º, da CRP. A determinação da natureza análoga faz-se de acordo com critérios avançados pela doutrina (cfr. Professores JORGE MIRANDA, GOMES CANOTILHO, VITAL MOREIRA, entre outros), designadamente a referência à ideia de dignidade da pessoa humana; natureza negativa/defensiva, impondo um dever de não-ingerência e de respeito e caráter determinado ou determinável dos direitos ou a sua densificação constitucional. Na determinação dos direitos amparáveis é ainda necessário atentar à abertura do sistema de direitos fundamentais, que decorre da CRP. Consequentemente, são amparáveis os direitos fundamentais que resultem da lei ou de norma internacional que vincule o Estado português (proteção multinível dos direitos fundamentais), por força do artigo 16º, nº1, da CRP.
Na prática jurisprudencial, a Intimação tem sido invocada para dar amparo a direitos como o direito de manifestação de militares (artigos 45º e 270º, da CRP), o direito à greve (artigo 57º, da CRP) perante os exames nacionais ou para obstar à requisição civil, direito à integridade física e psíquica (artigo 25º, da CRP), a liberdade de expressão (artigo 37º, da CRP), entre outros. Os Tribunais têm também permitido amparar o direito à propriedade industrial (artigo 61º, nº2, da CRP) e, a título de exemplo, ao direito à segurança social (artigo 63º, da CRP). Cumpre destacar que nalguns casos, objeto de apreciação pelos tribunais, o alargamento da tutela se fez com a invocação de princípios, designadamente através do princípio da igualdade (artigo 13º, da CRP) ou da proteção da confiança (artigo 2º, CRP).
A Intimação pressupõe ainda a urgência e indispensabilidade, visto que se encontra intimamente relacionada com a celeridade da emissão de uma decisão que permita assegurar o exercício de um direito em tempo útil. Trata-se de uma urgência concreta, que cabe ao requerente da Intimação alegar e demonstrar (cfr. Acórdão TCAS, Proc. 2002/15.3BELSB-B, 9/5/2019: “Não se verificando a situação de especial urgência subjacente à necessidade da referida intimação, ónus de demonstração que impende sobre o requerente da intimação, falta um pressuposto de admissibilidade”). Tal como destaca a Professora ANABELA COSTA LEÃO, as hipóteses de urgência são mais fáceis configurar numa tutela preventiva, nos casos de manifestação (artigo 45p, CRP) ou de greve (artigo 53º, CRP), em que se pretende que possam ser realizadas nas datas previstas, do que em situações em que a lesão se prolonga, sem um horizonte temporal que dite de forma inequívoca o efeito útil da decisão. O legislador não estabeleceu qualquer prazo para o recurso à Intimação, o que tem que ver com a natureza deste meio processual, podendo ser interposta a todo o tempo. Aflorando agora a característica da indispensabilidade do recurso à Intimação, esta relaciona-se com a subsidiariedade da Intimação (2ª parte do nº1 do art.109º, do CPTA). O recurso à Intimação só se justifica se não for possível ou suficiente o decretamento de uma providência cautelar. Veja-se que a Intimação se encontra reservada para os casos em que a situação de urgência na proteção do direito não possa ser acautelada através do decretamento de uma providência cautelar, sendo vista como válvula de segurança, demonstrando-se apta a intervir para colmatar as insuficiências da tutela cautelar em situações respeitantes a direitos, liberdades e garantias.
Abordando a questão da legitimidade ativa para a Intimação, suscita-se a questão de saber quem tem legitimidade para recorrer à Intimação. A legitimidade pertence aos titulares de direitos, liberdades e garantias objeto de lesão atual ou potencial, sendo aqui necessário, como aponta a Professora ANABELA COSTA LEÃO, convocar as regras e princípios constitucionais relativos à titularidade de direitos fundamentais, maxime os princípios da universalidade (art. 12º, da CRP) e da equiparação (art.15º, da CRP). Não obstante o artigo 12º, da CRP, parecer recortar restritivamente a titularidade de direitos fundamentais, aludindo apenas a “cidadãos”, são também titulares de direitos fundamentais, em virtude do princípio da equiparação, estrangeiros e apátridas que se encontrem ou residam em território português, em virtude do consagrado no nº1 do artigo 15º, da CRP, pelo que também estes poderão lançar mão deste meio processual. Ainda à luz do artigo 12º, referente ao princípio da universalidade, também as pessoas coletivas podem ser titulares de direitos fundamentais (nº2 do art.12º, da CRP). Já quanto à legitimidade passiva, tendo em linha de conta a regra geral consagrada no nº1 do artigo 10º, do CPTA, esta afere-se pela titularidade da relação material controvertida, apresentado legitimidade passiva a contraparte e os interessados. No âmbito da Intimação tem legitimidade passiva a entidade coatora- seja a Administração, sejam os particulares (concessionários), nos termos do nº2 do artigo 109º e do nº9 do artigo 10º, do CPTA. Anteriormente foi explicitado que a Intimação podia ser dirigida contra particulares, para suprir a omissão por parte da Administração, das providências adequadas a prevenir ou reprimir condutas lesivas de direitos, liberdades e garantias (art.109º, nº2, da CRP). A possibilidade de demandar particulares coaduna-se com a eficácia horizontal dos direitos, liberdades e garantias (artigo 18º, nº1, CRP) e com a natureza multipolar das relações jurídico-administrativas. De modo a saber quais serão os particulares demandados, a doutrina responde a esta questão, recorrendo ao nº3 do artigo 37º, do CPTA, para estabelecer que os particulares serão aqueles investidos em poderes públicos, mas também particulares não investidos em poderes públicos, desde que se possa afirmar que o litígio se situa no âmbito de uma relação jurídico-administrativa por existir violação ou receio de violação de um vínculo jurídico-administrativo.
Tramitação processual
Tal como mencionado supra, a Intimação é um processo urgente, aplicando-se as regras previstas no artigo 36º, do CPTA. Como corolário da urgência estes processos correm em férias e os atos da secretaria são praticados no próprio dia, com precedência sobre qualquer outros (nº2 do artigo 36º). O julgamento dos processos urgentes tem prioridade sobre os demais, logo que o processo esteja pronto para a decisão (nº3 do artigo 36º). A tramitação é caracterizada pela sua simplicidade e celeridade. Como refere o Professor MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, resulta do CPTA “um modelo polivalente ou de geometria variável”, que permite ao juiz modelar a tramitação em função da avaliação que faça da urgência, enquanto poder-dever destinado à proteção dos direitos fundamentais.
Cumpre salientar que uma das novidades introduzidas com a revisão de 2015 foi a previsão de um despacho liminar do juiz, que deve ser proferido no máximo de 48h (art.110º, nº1, do CPTA), em que o juiz faz um controlo do cumprimento dos requisitos legais da Intimação, designadamente dos pressupostos do nº1 do artigo 109º, entre os quais o da insuficiência da tutela cautelar. A atuação do juiz pode ser bastante diferenciada no despacho liminar, visto que o juiz pode rejeitar a petição, admitir a petição ou, se a situação se bastar com o decretamento de uma providência cautela, notificar o autor e fixar o prazo para substituir a petição, nos termos do nº1 do artigo 110º-Aº. É hoje claro que no caso de a Intimação não ser o meio processual adequado por falta do pressuposto processual negativo resultante da parte final do nº1 do artigo 109º, tal não determina o fim do processo, podendo o processo prosseguir como providência cautelar. Nos termos fixados do nº1 do artigo 111º, o juiz decide o processo no prazo necessário para assegurar o efeito útil da decisão, o qual não pode ser superior a cinco dias após as diligências que se mostrem necessárias à tomada de decisão (art. 7º-A, do CPTA), após a fase instrutória. A tramitação poderá ser agilizada em situações de especial urgência em que da petição resulte a possibilidade de lesão iminente e irreversível de um direito, liberdade ou garantia. O que o juiz pode fazer é, no despacho liminar, encurtar o prazo de resposta do requerido (alínea a), do nº3 e nº1 do artigo 110º), assim como promover a audição do requerido por qualquer meio de comunicação que se revele adequado (alínea b) do nº3 do 110º). Cumpre referir que também há casos em que, pela complexidade da matéria, o juiz tem o poder de determinar que o processo siga uma tramitação mais lenta, seguindo assim a tramitação prevista nos artigos 78º e ss, atinentes à ação administrativa, sendo os prazos reduzidos a metade (nº2 do 110º). No despacho liminar, o juiz deve definir o modelo de tramitação a seguir consoante o grau de urgência, bem como o prazo em que deve emitir a decisão (pode ser inferir ao do nº1 do artigo 111º). Note-se que o princípio dos contraditório é sempre observado, manifestando-se aqui a natureza principal deste meio processual (não prevê a possibilidade de contraditório diferido).
Conclusão
A decisão da Intimação e os seus efeitos encontram-se regulados no artigo 111º, do CPTA. O processo de Intimação destina-se a impor à Administração ou aos particulares, tal como explicado previamente, a adoção de uma determinada conduta positiva ou negativa, terminando tipicamente com uma sentença de condenação. Contudo, o processo pode terminar com a emissão de uma sentença substitutiva, quando o interessado pretenda a emissão de um ato administrativo estritamente vinculado (execução de um ato administrativo já praticado), o tribunal emite sentença que produza os efeitos do ato devido (nº3 do artigo 109º, do CPTA). Em rigor, não se trata de uma situação configurada neste meio processual em apreço, mas num caso de substituição, aqui excecionalmente admitida na fase declarativa. O CPTA prevê a possibilidade de ser também fixada na decisão ou em despacho posterior uma sanção pecuniária compulsória para acautelar o incumprimento da Intimação, a que podem ficar sujeitos os titulares do órgão responsável pelo cumprimento da intimação ou o particular (nº4 do art. 111º e artigo 169º, do CPTA), sem prejuízo de eventual responsabilidade civil, disciplinar ou de natureza criminal.
Em suma, mencionando apenas alguns aspetos sobre a fase de recurso jurisdicional, cumpre referir o artigo 147º, nº1, do CPTA: “Nos processos urgentes, os recursos são interpostos no prazo de 15 dias e sobem imediatamente, no processo principal ou no apenso em que a decisão tenha sido proferida, quando o processo esteja findo no tribunal recorrido, ou sobem em separado, no caso contrário.” Importa não olvidar o nº2, quanto aos prazos que são reduzidos a metade.
Bibliografia
COSTA LEÃO, Anabela, Intimação para proteção de direitos liberdades e garantias, in Comentários à Legislação Processual Administrativa, Volume II
AROSO DE ALMEIDA, Mário, Manual de Processo Administrativo, Coimbra, Almedina, 2020
Jurisprudência
Acórdão TCAS, Proc. 2002/15.3BELSB-B, 9/5/2019 (consultado a 3/dezembro/2020), http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/5223a0836faaf6738025841600332012?OpenDocument
Cláudia Marques
Nº58618
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