O papel do Ministério Público no Contencioso Administrativo

 

Por Catarina Lopes

Aluna nº 58506

Sumário: I. Enquadramento geral. II Funções do Ministério Público. III Ação Pública. IV Intervenção em processos intentados por outros sujeitos processuais. V Representação do Estado. VI Conclusões. VII Bibliografia.

I.                   Enquadramento geral

 

O Ministério Público é um órgão de poder judicial independente, com um estatuto próprio e autonomia institucional, formando um grupo de magistrados responsáveis e hierarquicamente subordinados. A Constituição da República Portuguesa (CRP) estabelece no nº1 do art.219º que compete ao Ministério Público, representar o Estado, defender a legalidade democrática e os demais interesses que a lei determinar. Deste modo, o Ministério Público pode ser autor em processos administrativos, através da ação pública (art.9º/2 CPTA). Como também pode representar o Estado, atuando como seu advogado (art.11º CPTA) nas ações que sejam propostas contra este. Face ao exposto, observa-se que o Ministério Público desempenha funções distintas, pelo que se coloca a preocupação de saber se a sua intervenção no Contencioso Administrativo pode implicar problemas de imparcialidade no que toca a defesa da legalidade, sendo que por um lado desempenha funções como a ação pública e a intervenção em processos intentadas por outros sujeitos processuais, mas ao mesmo tempo também tem a função de representação do Estado.

 

II.                Funções do Ministério Público

O Código de Procedimento dos Tribunais Administrativos (CPTA) reconhece ao Ministério Público amplos poderes para propor ações junto dos tribunais administrativos em defesa da legalidade, do interesse público e de interesses difusos (art.9º/2, 55º/1, b), 68º/1/c, 73º/3, 77º/1, 77º-A/1/b, 77º-A/1/c, 104º/2). Estes amplos poderes são exercidos pelo Ministério Público a título principal quando atua em legitimidade própria para a defesa de bens e valores colocados à sua tutela, ou representa o autor ou o réu, mas também pode atuar como parte acessória, nomeadamente quando exerce funções de defesa da legalidade. Portanto, as funções do Ministério Público no Contencioso Administrativo podem ser reconduzidos a três grupos:

   ¨ Iniciativa processual em nome próprio ou acção pública;
     ¨Intervenção em processo intentados por outros sujeitos processuais;
     ¨ Representação do Estado.

III.             Ação Pública

O Ministério Público, segundo o Professor Sérvulo Correia caracteriza-se pela multiplicidade de funções que desempenha e pela prossecução de diferentes interesses públicos. Sob este ponto de vista, nos termos do nº2 do art.9º do CPTA cabe ao Ministério Público promover a ação pública. Segundo este preceito: “o Ministério Publico tem legitimidade para propor e intervir, nos termos previstos na lei, em processos principais e cautelares destinados à defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das regiões autónomas e das autarquias locais”. Portanto, o Ministério Público pode ser autor em processos administrativos, quando propõe ações no exercício da acção pública.

A acção pública tem como objetivo primordial a defesa do princípio da legalidade democrática, pelo que se confere poderes de iniciativa própria ao Ministério Público, podendo este deduzir pedidos perante os tribunais administrativos tendo em vista uma pronúncia jurisdicional que obste a violação da legalidade democrática. Portanto, o Ministério Público não está privado do acesso aos tribunais administrativos, podendo intervir sempre que julgue necessário assegurar a proteção do princípio da legalidade democrática, não estando assim limitado ao exercício prévio por parte do direito de acção dos particulares. Sob este ponto de vista, o Professor Sérvulo Correia defende que isto significa que o Ministério Público desempenha “funções estritamente objetivistas”, tendo em vista a salvaguarda de certos fins e interesses – defesa da legalidade democrática e dos interesses estipulados no nº2 do art.9º do CPTA. O Ministério Público tem assim legitimidade ativa para as seguintes faculdades:

¨      Intentar ações de impugnação e de cumprimento de contratos que a Administração seja parte (art.55º, alínea b do CPTA);

¨      Propor ações administrativas especiais de condenação à prática do ato devido (art.68º, alínea b do CPTA), desde que o dever esteja previsto na lei e esteja em causa a ofensa de direitos fundamentais, a defesa de interesses públicos especialmente relevantes, ou esteja em causa qualquer um dos valores estipulados no art.9º/2 CPTA.

¨      Pedir a declaração de ilegalidade por omissão de normas regulamentares, segundo o art.73º do CPTA. Consequentemente, temos de ter em consideração o nº4 deste preceito que consagra a obrigatoriedade de intervenção do Ministério Público, quando este tenha conhecimento de três decisões de desaplicação de uma norma com fundamento na sua ilegalidade.

       IV.             Intervenção em processos intentados por outros sujeitos processuais

Ao Ministério Público também compete auxiliar os tribunais administrativos procurando sempre a satisfação do interesse público, ao assegurar a qualidade e eficácia da decisão proferida. Portanto, apesar de o Ministério não ter poder judicial este tem de agir de forma imparcial como o juiz, aquando da sua intervenção no processo. Em relação a intervenção do Ministério Público, temos de ter em consideração o disposto no art.85º do CPTA, que determina que no momento da citação dos demandados, é fornecida uma cópia da petição inicial ao Ministério Público, para que se possa pronunciar sobre o mérito da causa, em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes ou de algum dos valores referidos no art.9º/2 do CPTA. Esta intervenção do Ministério Público é fundamental na medida em que permite que assegure a legalidade e a justiça, ainda que não impugne a norma ou o acto administrativo.

V.                Representação do Estado

Outra função do Ministério Público é, como prevê o art.11º/2 do CPTA a “representação do Estado”. Segundo o Professor Mário Aroso de Almeida, temos de considerar que o Ministério Público apenas representa o Estado, ficando de fora a representação de outras pessoas coletivas. Apesar do Estatuto do Ministério Público (EMP) no seu art.4º/1, alínea b) prever igualmente a representação pelo Ministério Público das Regiões Autónomas e as Autarquias Locais, resulta do art.51º EMP e do art.11º/1 (parte final) uma restrição relativamente ao art.4º/1, alínea b). Temos de ter em consideração que o CPTA e o ETAF são posteriores ao EMP e implicam uma derrogação do preceito em relação a representação das Regiões Autónomas e Autarquias Locais. Contudo, a Professora Leonor Rosário Mesquita discorda desta posição, e defende que a consequência a retirar é que se deve distinguir-se os poderes de representação orgânica relativamente aos poderes de representação legal e a título de patrocínio. Deste modo, em relação ao Estado o Ministério Público atuaria como representante orgânico, já em relação as Autarquias Locais e Regiões Autónomas a sua intervenção seria a título de patrocínio.

O art.9º/1, alínea a) do EMP estabelece que a representação do Estado pelo Ministério Público trata-se de uma intervenção principal, ou seja prevê-se uma verdadeira representação a título de patrocínio. Esta função é a que tem levantado mais problemas, como anteriormente referido, o Ministério Público desempenha funções objetivistas, nomeadamente a ação popular e a intervenção em processos intentados por outros sujeitos processuais, tendo em vista a proteção da legalidade democrática. Em contraposição, a representação do Estado é uma função de índole subjetivista, que visa a defesa do Estado. Consequentemente, apesar de o Estado prosseguir o interesse público e não o interesse dos particulares, tal não significa que a representação do Ministério do Estado seja coincidente com o princípio da legalidade. Portanto, se na acção pública e na intervenção do processo, o Ministério Público se permanece fiel à defesa do princípio da legalidade, na representação de outros sujeitos pode-se desde logo, questionar se não é posta em causa a imparcialidade na defesa da legalidade.

A doutrina maioritária tem defendido que o Ministério Público na atuação das suas funções deve guiar-se pelos critérios de legalidade, imparcialidade e objetividade, não podendo a representação a favor do Estado por em causa estes critérios. O Professor Vieira de Andrade defende que o Ministério Público deve ser visto somente como defensor da legalidade, quer intervenha como parte principal, quer como auxiliar do juiz. Consequentemente, o Professor vai mais longe e defende que não há razão para que o Estado seja representado pelo Ministério Público, sendo que este patrocínio pode ser assegurado por funcionários dos serviços jurídicos ministeriais ou por advogados contratados. Em particular, vários autores têm entendido que quando a pretensão do Estado seja manifestamente ilegal, o Ministério Público devia de obstar à sua representação, podendo solicitar à Ordem dos Advogados a indicação de um advogado para representar o Estado, segundo o disposto no art.93º EMP. Contudo, o problema que se coloca é que este preceito apenas deve ser aplicável aos casos de conflitos entre entidades, pessoas ou interesses que o Ministério Público deva representar. Deste modo, não pode ser aplicável a todas as situações em que se suscitem dúvidas quanto à legalidade da pretensão do Estado.

A Professora Alexandra Leitão chama ainda a atenção para outra questão que pode pôr em causa a imparcialidade do Ministério Público na defesa do princípio da legalidade, relacionada com o facto de o Ministério Público poder intentar uma ação pública, comum ou especial no âmbito das competências acima referidas. Segundo a Professora Maria Isabel Costa, no âmbito da ação pública o Ministério Público tanto pode intentar ações administrativas especiais, como ações administrativas comuns. Isto significa que pode haver certas situações em que são intentadas ações públicas nas quais o Ministério Público não pode representar o Estado, sendo que estaria simultaneamente, no papel de autor e de entidade demandada. Segundo a Professora Maria Isabel Costa, quando estejamos perante um conflito de funções, nomeadamente entre a função da acção pública e por outro lado a representação do Estado aplica-se o art.93º EPM, na medida em que o interesse prosseguido pela acção pública deve prevalecer. Portanto, destas posições na doutrina retiramos que a função da acção pública deve prevalecer sempre que se revele que a pretensão a defender pelo Estado é manifestamente ilegal, aplicando-se assim analogicamente o art.93º EPM.

Face ao exposto, o Professor Sérvulo Correia entende que apenas se pode recorrer ao art.93º EMP em situações extremas. Nas palavras do Professor: “O Ministério Público deve atuar por forma a não se substituir uma sai decisão final à do juiz e deixe, pelo contrário, a este a tarefa de determinar em que medida as pretensões do Estado devem prevalecer”. Daqui retiramos que para o Professor mesmo que se suscitem várias dúvidas quanto à legalidade da pretensão do Estado, o Ministério deve manter-se como seu representante, na medida em que ao juiz compete a decisão final. Em sentido contrário, a Professora Alexandra Leitão defende que a melhor solução seria de retirar ao Ministério Público a função de representação do Estado, justamente para evitar situações de conflito entre a defesa do princípio da legalidade e a defesa dos interesses do Estado.  

VI.             Conclusões 

Concluindo, temos de ter em consideração que apesar de o Ministério Público ter como objetivo primordial a defesa do princípio da legalidade, a representação do Estado continua a ser uma das funções que lhe é atribuída. Na minha opinião, o art.93º EPM tem várias limitações que não permitem assegurar de forma absoluta a imparcialidade do Ministério Público na defesa da legalidade. Uma possível solução para este problema, seria retirar ao Ministério Público a função de representação do Estado, isto porque seguindo a posição da maioria dos autores, está plenamente justificado que o Ministério Público prossiga funções que permitam assegurar a defesa da legalidade. Consequentemente, como aponta o Professor Vieira de Andrade, seria preferível que ao ministério público fosse destinada somente a defesa da legalidade, a exercer de modo objetivo e imparcial, como órgão auxiliar da justiça administrativa. Segundo o Professor só assim é que o Ministério Público consegue assegurar uma melhor aplicação do direito. Portanto, a solução mais viável seria que a representação do Estado pertencesse a advogados contratados para o efeito, tendo como principal função do patrocínio judiciário, evitando assim o conflito entre a defesa do princípio da legalidade e a defesa dos interesses do Estado.

VII.           Bibliografia

VASCO PEREIRA DA SILVA, Contencioso Administrativo no divã da psicanálise, Almedina, 2016, 2ª Edição.

ALEXANDRA LEITÃO, A Representação do Estado pelo Ministério Público nos Tribunais Administrativos, Julgar, Coimbra Editora.

MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2016, 2ª Edição.

JOSÉ VIEIRA DE ANDRADE, A justiça Administrativa, Almedina, 17ª Edição.