Comentário ao Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 19 de dezembro de 2017
O comentário em questão tem como base e fundamento a decisão do Tribunal Central Administrativo Sul de 19 de dezembro de 2017, que incidiu sobre a matéria da legitimidade ativa nas ações populares.
Primeiramente, considero necessário fazer um breve enquadramento de Facto e de Direito para que, posteriormente, seja possível analisar a decisão proferida assim como os seus fundamentos.
De modo a possibilitar uma explicitação das questões com relevo jurídico-administrativo aqui em causa, procederemos agora à enumeração dos factos relevantes. No que diz respeito às partes no processo temos, como autor, o Grupo de Cidadãos Eleitores – Movimento Sintra Paixão com Independência (daqui em diante Grupo de Cidadãos Eleitores) e, como réu, a Junta de Freguesia de Queluz e Belas, tendo a ação sido intentada no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra. Quanto à parte do autor, esta é particularizada por ser um grupo cívico, sem personalidade jurídica, e tal como estabelece no art. 1º dos Estatutos do Grupo dos Cidadãos Eleitores, fundado com o objetivo de fomentar a participação na sociedade civil, tornando-a mais proativa, mais aberta a novos debates, tendo sempre por base o bem comum.
No que diz respeito ao pedido, este consiste numa ação de impugnação de ato administrativo contra a Junta de Freguesia de Queluz e Belas, sendo alegada a violação da legalidade aquando da deliberação de um ato da Assembleia de Freguesia onde, segundo o recorrente, foram exercidos direitos de voto ilegalmente assim como a participação ilegal de vogais que já tinham resignado ao seu mandato. Quanto ao ato administrativo, este teria quer ver com o despojo, orçamento e a gestão de dinheiros públicos, remetendo-nos para o bom uso de bens públicos.
Depois de a ação ter sido apreciado, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra entendeu pela não legitimidade dos autores para intentar a ação, tendo este último recorrido da decisão, originando o acórdão em análise.
Olhando para o caso concreto, a principal questão que necessita de resposta é saber se o Grupo de Cidadãos Eleitores era ou não parte legitima no processo. Quanto a isto, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra indeferiu liminarmente a Petição Inicial alegada.
O art 55º do CPTA consagra a legitimidade ativa para a impugnação de atos administrativos, sendo esta ação caracterizada por ter como fundamento o controlo da invalidade sendo a razão pela qual a “lei continua a prever a utilização deste meio para obter a declaração de nulidade ou inexistência de atos administrativos”[1]. Assim, a causa de pedir deste processo será a ilegalidade do ato impugnado.
Para além do supramencionado, é agora importante focar novamente na análise da legitimidade das partes no processo. Quanto a esta, cumpre desde já distinguir as duas vertentes da mesma e que já foram várias vezes alvo do nosso estudo, a saber, a legitimidade ativa (que implica a titularidade do direito) e a legitimidade passiva (entidade contra quem se forma o pedido ou que seja lesada na sua procedência). Segundo o art. 9º/1 CPTA, tem legitimidade ativa e direta quem seja “parte na relação material controvertida”.
Não obstante, a lei administrativa admite a possibilidade de existência da ação popular[2], definida como uma ação judicial que possibilita a faculdade de intimar os órgãos jurisdicionais a prestação de uma atividade contenciosa, com o objetivo de resolver o litígio. Esta configuração no Direito Português tem como base o Direito Romano que a considerava como uma forma de ação judicial concedida aos cidadãos para a prossecução do interesse público.
Uma das características da ação popular prende-se com a expansão do âmbito da legitimidade, tendo como fundamento o art 52º/3 da Constituição de República Portuguesa, que prevê o direito de ação popular, no n.º 2 do artigo 9.º e na al. f), do n.º 2 do artigo 55.º do CPTA e na Lei do Direito da Participação Procedimental e da Ação Popular (Lei n.º 83/95, de 31 de Agosto).
Para além do exposto, a ação popular é um direito constitucionalmente previsto, possibilitando a quem não é titular de um interesse direto e pessoal, ser parte numa ação que tenha como objetivo a defesa de interesses de toda a coletividade, atuando como um regime excecional que amplia o conceito de legitimidade direta e pessoal, admitindo um conceito de legitimidade indireta ou difusa, permitindo uma maior tutela jurisdicional dos direitos dos administrados, nomeadamente no que toca aos interesses públicos, coletivos e difusos.
Ainda quanto à ação popular, esta pode dividir-se em duas modalidades., a Numa primeira, a ação popular genérica, com previsão no artigo 55.º, n. º1, al. f) e artigo 9.º, n.º 2 e, noutra, a ação popular de âmbito autárquico, corretiva (artigo 55.º, n.º 2).
A primeira modalidade atribui legitimidade aos particulares e às pessoas coletivas que atuem objetivamente em função do interesse público e na defesa da legalidade, podendo ou não ter interesse direto no processo. A segunda modalidade é mais restrita, e questiona-se se esta foi assimilada pela ação primeira, sendo esta a mais abrangente. Tendo como base artigo 9.º, n.º 2 conseguimos perceber que este estabelece elementos que integram a previsão do art 55º/2, nomeadamente as expressões “qualquer eleitor” e “bens e valores constitucionalmente protegidos”. Esta previsão refere-se à possibilidade de qualquer eleitor ter liberdade para impugnar deliberações de órgãos das autarquias locais sediadas na circunscrição onde se encontre recenseado. Assim, podemos concluir que o artigo 55.º, n.º 2 atua como complemento ao artigo 9.º n.º 2.
Posto isto e tendo conhecimento das duas modalidades existentes, há que interpretar qual a modalidade que está presente no nosso caso.
Segundo o art. 55º nº2, para que o Grupo de Cidadãos Eleitores fosse considerado como parte legítima no processo e, consequentemente, ter legitimidade para impugnar a decisão, deveriam estar preenchidos alguns requisitos como, ser um eleitor que estivesse no exercício dos seus direitos civis e políticos e também que a deliberação fosse adotada por órgãos da autarquia local sediada na circunscrição onde o eleitor se encontre recenseado.
Posto isto, temos que concluir que o Grupo de Cidadãos não representa um eleitor, mas sim um movimento constituído por vários eleitores, não se verificando um dos requisitos essenciais para se estar perante uma ação popular.
Do exposto no 9º nº2, retiramos que tendo ou não interesse pessoal na ação, pode propor ou intervir num processo de impugnação (quando aplicamos este artigo através da remissão do artigo 55.º, n.º1, al. f)) qualquer pessoa, singular ou coletiva, autarquias locais e o Ministério público, desde que nos termos previstos na lei, remetendo para a Lei n.º 83/95. Tal aplica-se em processos principais ou cautelares que promovam a defesa de interesses constitucionais como a saúde pública, o ambiente, a qualidade de vida e até mesmo e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e autarquias locais, bem como para promover a execução das correspondentes decisões jurisdicionais.
Segundo o art 3.º da Lei de Ação Popular, para as associações e fundações, terem legitimidade ativa têm também de ter personalidade jurídica e têm de incluir declaradamente nos seus objetivos estatutários a defesa dos interesses em causa.
No caso em apreço, verificamos que este requisito está preenchido já que o movimento em causa tem como fim estimular a participação na sociedade civil e incentivar o debate de variadas questões relativas ao “bem comum”. Requisito extra para a extensão da legitimidade ativa diz respeito à territorialidade, exigindo que a ação popular tenha por base interesses conexos com a área de circunscrição do grupo em causa[3]. No caso, apenas podemos conferir a verificação do requisito da territorialidade, tendo por isso o tribunal decidido bem quanto ao outro requisito.
Depois do supramencionado, cabe agora fazer algumas considerações finais. Deste modo, considero que a decisão do tribunal foi acertada, revelando uma análise correta dos factos. Além disso, penso ter sido a decisão indicada perante a ação de impugnação do ato administrativo, uma vez que não existiam fundamentos que permitissem a extensão da legitimidade ativa ao Grupo de Cidadãos eleitores.
Ainda assim, e ainda que num primeiro momento fiquemos inclinados para admitir que um movimento que tem como objetivo a participar na sociedade civil tenha legitimidade ativa para intentar a ação popular, depois da análise feita, tendo em conta a base legal e verificados os seus pressupostos, percebemos que a decisão tomada pelo Tribunal Central Administrativo do Sul foi acertada e bem sustentada legalmente. Assim e pelo que foi referido, percebemos que a possibilidade de fazer uso da ação popular, mais precisamente no que diz respeito à extensão da legitimidade do art. 9º/1 CPTA, a lei é estrita, não admitindo que toda e qualquer pessoa tenha legitimidade para impugnar atos administrativos.
Bibliografia:
- http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/-/950940472DBDDE158025820B003A675E
- ALMEIDA, Mário Aroso de “Manual de processo administrativo”
- SILVA, Vasco Pereira da, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, 2ª edição, Almedina (2009).
- COIMBRA, José Duarte, “A «legitimidade» do Interesse na Legitimidade Ativa de Particulares para impugnação de atos administrativos, Trabalho de Oral de Melhoria, Contencioso Administrativo e Tributário, 2012/2013, in www.icjp.pt
- ANDRADE, José Carlos Vieira de, A Justiça administrativa - Lições, Almedina, 2014, p. 187;
Diogo Martins Lopes Nº58684
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