Intimação para a proteção de direitos liberdades e garantias

        I.                   Breve análise

Analisando o panorama processual português, quer o processo criminal (através do habeas corpus), quer o processo cível (através das ações declarativas de apreciação e condenação, acompanhadas por um amplo leque de providências cautelares, especificadas e não especificadas), já reuniam condições para assegurar tutela razoavelmente eficaz contra violações de direitos, liberdades e garantias. O contencioso administrativo, contudo, encontrava-se mais desprovido de vias de tutela célere (mais por retração jurisdicional do que por real ausência de meios, ainda que emprestados do processo cível, diga-se de passagem), e essa situação era tanto mais grave quanto as mais graves violações de direitos, liberdades e garantias são tendencialmente perpetradas por entidades públicas (GOMES, Carla Amado; p. 11).  

O direito fundamental a uma tutela plena e efetiva dos direitos dos particulares, consagrado no artigo 268º/4 da Constituição da República Portuguesa (doravante, CRP), é a “pedra angular” do Processo Administrativo, como faz ressaltar o Senhor Professor Vasco Pereira da Silva. Trata-se de um direito fundamental dos particulares e de um princípio fundamental de organização do Contencioso Administrativo, que tem vindo a ser progressivamente explicitado e aperfeiçoado em sucessivas revisões constitucionais e que, na sua última reformulação, decorrente da revisão constitucional de 1997, representou aquilo a que o Senhor Professor denomina de “revolução coperniciana”, no modo como se encontra formulada a garantia constitucional de acesso à Justiça Administrativa, uma vez que afora passam a ser os diferentes meios processuais que “giram” à volta do princípio da tutela plena e efetiva dos direitos dos particulares e não o contrário (SILVA, Vasco Pereira; p. 241).

O Código de Processo Administrativo regulou, assim, entre outros, o meio processual de processo urgente, onde se insere a intimação para a proteção de direitos liberdades e garantias (artigo 109º e seguintes do Código de Processo nos Tribunais Administrativos – doravante, CPTA). Visam a imposição judicial, em regra dirigida à Administração. A necessidade de uma resolução urgente da situação leva a que estes processos – que seguiriam normalmente a forma da ação administrativa comum ou, no caso da condenação à prática de ato administrativo, a ação administrativa especial – sigam uma tramitação especial, simplificada ou, pelo menos, acelerada (ANDRADE, José Vieira; p. 270).¹

Apesar de conferir cumprimento à determinação que, nesse sentido, resulta já do artigo 20º/5 da CRP, trata-se de uma forma de processo de âmbito claramente mais alargado, pois pode ser utilizada em defesa de todo o tipo de direitos, liberdades e garantias, e não apenas em defesa dos direitos, liberdades e garantias pessoais, a que apenas se refere o artigo 20º/5 da CRP: com efeito, embora pudesse não o ter feito, o legislador optou por ir mais além da mera concretização deste preceito constitucional, estendendo o âmbito de intervenção deste processo de intimação à proteção de todo e qualquer direito, liberdade ou garantia – o que, naturalmente, inclui os direitos de natureza análoga, uma vez que, nos termos da Constituição, o regime dos direitos, liberdades e garantias se aplica aos direitos fundamentais de natureza análoga (veja-se o artigo 17º da CRP) (ALMEIDA, Mário Aroso; p. 141).

II.                Mas como funciona este meio processual urgente?

Descreve o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, Processo nº 334/20.8BELSB, que a lei estabelece dois pressupostos para utilização deste meio processual; a saber: i) que a emissão urgente de uma decisão de fundo seja indispensável para proteção de um direito, liberdade ou garantia; ii) que não seja possível ou suficiente o decretamento provisório de uma providência cautelar no âmbito de uma ação administrativa, comum ou especial.

Ensina ainda o Senhor Professor Mário Aroso de Almeida que a parte final do artigo 109º/1 do CPTA representa um pressuposto processual negativo, de cujo não preenchimento depende a admissibilidade do processo de intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias (ALMEIDA, Mário Aroso; p. 339).

Neste sentido, os Senhores Professores Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha afirmam que, à partida, o preenchimento deste requisito pressupõe que o requerente concretize na petição os seguintes aspetos: a existência de uma situação jurídica individualizada que caracterize um direito, liberdade e garantia, cujo conteúdo normativo se encontre suficientemente concretizado na CRP ou na lei para ser jurisdicionalmente exigível por esta via processual; e a ocorrência de uma situação, no caso concreto, de ameaça do direito, liberdade e garantia em causa, que só possa ser evitada através do processo urgente de intimação. Não releva, por isso, a mera invocação genérica de um direito, liberdade ou garantia: impõe-se a descrição de uma situação factual de ofensa ou preterição do direito fundamental que possa justificar, à partida, ao menos numa análise perfunctória de aparência do direito, que o tribunal venha a intimar a Administração, através de um processo célere e expedito, a adotar uma conduta (positiva ou negativa) que permita assegurar o exercício em tempo útil desse direito (Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, Processo nº 334/20.8BELSB).

Relativamente ao segundo pressuposto, impõe-se também que não seja possível ou suficiente o decretamento provisório de uma providência cautelar. Portanto, a relação de subsidiariedade que o artigo 109º entendeu estabelecer entre o processo de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias e a tutela cautelar exprime uma opção de natureza processual, que não contende com as condições da ação, das quais depende a procedência do pedido, e que dizem respeito à questão de saber se ao autor assiste o direito de exigir a conduta positiva ou negativa a cuja adoção ele pretende que o demandado seja intimidado (ALMEIDA, Mário Aroso; p. 339).

Tudo isto sem esquecer, claro, a urgência. Exige-se a urgência² da decisão para evitar a lesão ou inutilização do direito, sem a qual deverá haver lugar a uma ação administrativa normal, seja comum ou especial.

Contudo, esta urgência não pode ser tratada como pressuposto único e autónomo. Apesar de não haver dúvida que, em abstrato, se pode afirmar que o decurso do tempo prejudica a satisfação de um direito ameaçado e que a busca tardia da via judicial e, mais especificamente, da tutela urgente, pode ser sintomática da falta de urgência dessa mesma tutela. Também é certo que, não se pode erigir a urgência como pressuposto autónomo do meio processual em apreço, isso implicaria ignorar as “circunstâncias do caso”, designadamente, o tipo de direito ameaçado por um prejuízo irreparável, o tipo de ameaça (iminente atual ou iminente latente), a ocorrência de factos lesivos supervenientes; e ignorar, ainda, se a lesão do direito causa prejuízo apenas a esse direito ou se produz consequências danosas em outros direitos (ou seja, a lesão de um direito pode ocasionar a lesão de outros direitos, o que também terá repercussão numa “contagem de tempo” entre o ato lesivo e a propositura da ação) (Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, Processo nº 02762/17.7BELSB).

Mais se diga, este processo tanto pode ser intentado contra a Administração (nº1 e 3 do artigo 109º do CPTA), com vista a que a mesma adote uma conduta positiva ou negativa (ALMEIDA, Mário Aroso e AMARAL, Diogo Freitas; p. 100) como contra os “particulares, designadamente concessionários, nomeadamente para suprir a omissão, por parte da Administração, das providências adequadas a prevenir ou reprimir condutas lesivas de direitos, liberdades e garantias do interessado” (nº2 do mesmo artigo 109º).

Percebe-se, pois, que a legitimidade para esta intimação pertence naturalmente aos titulares dos direitos, liberdades e garantias, enquanto posições jurídicas subjetivas, embora se possa admitir a ação popular (que, como sabemos, também inclui a ação do Ministério Público), desde que tal respeite a disponibilidade legítima dos direitos pelos titulares (ANDRADE, José Vieira; p. 279).

Em suma, como escreve Isabel Celeste M. Fonseca, “a intimação será absolutamente necessária quando não puder ser dispensada, ou seja, quando, para proteger direitos fundamentais, a intensidade da necessidade de proteção imediata impeça, por não ser possível em tempo útil, o recurso a um outro meio processual (por exemplo a ação administrativa comum) que seria o meio adequado ou o meio próprio para resolver definitivamente a questão existente” (FONSECA, Isabel Celeste in Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, Processo nº 1753/16.0BELSB).

Já quanto ao conteúdo da decisão que dê provimento ao processo, há a distinguir dois tipos de situações, tal como refere o Senhor Professor Mário Aroso de Almeida. Em princípio, o juiz determina o comportamento concreto que o destinatário é intimado e, sendo caso disso, o prazo para o cumprimento e o responsável pelo mesmo, podendo impor, desde logo ou em despacho ulterior, o pagamento da sanção pecuniária compulsória para o caso do incumprimento da intimação (artigo 111º/2 e 4 do CPTA). Quando esteja, porém, em causa a obtenção “de um ato administrativo estritamente vinculado, designadamente de execução de um ato administrativo já praticado”, o artigo 109º/3 do CPTA, confere ao tribunal o poder de proceder à execução específica desse dever, emitindo sentença constitutiva, destinada a produzir os mesmos efeitos do ato devido e, portanto, a substituir o ato ilegalmente recusado ou omitido (ALMEIDA, Mário Aroso; p. 142). 

III.                   Conclusão

Reitera o Senhor Professor Vieira de Andrade, que a proteção acrescida desta figura se justifica, na sua substância, pela especial ligação destes direitos à dignidade da pessoa humana, e, na sua oportunidade, pela consciência do perigo acrescido da respetiva lesão, que, nas sociedades atuais, decorre sobretudo de o seu exercício depender, de modo cada vez mais intenso, de atuações administrativas não apenas negativas, mas também positivas (ANDRADE, José Vieira; p. 275).

Acrescenta ainda o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, Processo nº 02931/15.4BEPRT, que estão em causa, em primeira linha, situações relacionadas com direitos, liberdades e garantias com um estatuto de “preferred position” que exigem um especial amparo jurisdicional, um meio subsidiário de tutela célere e prioritária, vocacionado para intervir como uma válvula de segurança, quando a proteção jurídica, atempada e efetiva, daqueles direitos mediante os demais meios de processo administrativo não se mostrar apta ou adequada, por impossibilidade ou insuficiência. Ou seja, só quando, no caso concreto, se verifique que a utilização das vias não urgentes de tutela judiciária não se mostra possível ou suficiente para assegurar o exercício, em tempo útil, do direito, liberdade ou garantia invocado é que deve entrar em cena o processo de intimação.

A utilização desta ação deve, então, limitar-se a situações em que esteja em causa direta e imediatamente o exercício do próprio direito, liberdade ou garantia (ou direito análogo, conforme referi).

Contudo, corroboro a opinião do Senhor Professor Vieira de Andrade, quando este refere não ser legítima a extensão da intimação para proteção de eventuais interesses ou até direitos, substanciais ou procedimentais, no âmbito de relações jurídicas administrativas, que, tendo um fundamento em preceitos de direito ordinário, tenham uma ligação instrumental com a realização dos direitos constitucionais ou constituam concretizações legislativas de direitos fundamentais de conteúdo indeterminável no plano constitucional (ANDRADE, José Vieira; p. 276).

Percebe-se também, facilmente, que ao ser necessário uma decisão de mérito urgente para evitar a lesão do interessado, isso, automaticamente exclui a possibilidade de um processo cautelar. Ainda que esta última seja também de caráter urgente (veja-se o artigo 131º do CPTA), não deve ser o meio utilizado quando o objetivo do processo é a resolução imediata do problema. Isto porque, o decretamento de providência é, claro está, provisório, não podendo obter resultados definitivos, quer isto dizer, não pode obter uma decisão de mérito.

Porém, e apesar do que foi dito até agora, é importante ainda notar, no sentido do entendimento do Senhor Professor Mário Aroso de Almeida que o normal e desejável é que os processos se desenrolem nos moldes considerados mais adequados ao cabal esclarecimento das questões, o que exige tempo, o tempo necessário à produção da prova e ao exercício contraditório entre as partes. Não é, por isso, aconselhável abusar dos processos urgentes, em que a celeridade é necessariamente obtida através do sacrifício, em maior ou menor grau, de outros valores, que, quando ponderosas razões de urgência não o exijam, não devem ser sacrificados (ALMEIDA, Mário Aroso; p. 146).

Portanto, creio que é preciso conferir primazia a processos de caráter não urgente, devidamente complementados com um sistema de providências cautelares, efetivamente apto a evitar a constituição de situações irreversíveis ou a emergência de danos de difícil reparação. E, nesse sentido, deve reservar-se os processos urgentes a situações de verdadeira urgência na obtenção de uma decisão sobre o mérito da causa, que são aquelas para as quais, na verdade, não seja suficiente ou eficaz a utilização de um processo não urgente, como tenho vindo a explicitar, quando se convoque a sua efetiva necessidade.

 

¹Assim que propostas, porém, a sua tramitação é, em princípio, ultra-simplificada. Em situações de especial urgência, o juiz pode mesmo dispensar a apresentação de uma contestação escrita por parte da entidade requerida, promovendo a sua audição através de qualquer meio ou promovendo a realização de uma audiência oral, no termo da qual a decisão é tomada de imediato (Intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias - Lexionário in Diário da República Eletrónico. Disponível em: https://dre.pt/web/guest/lexionario/-/dj/123178203/view, consultado no dia 4 de dezembro de 2020).

²Sublinhe-se, no entanto, o caráter relativo ou gradativo da urgência, que depende das circunstâncias do caso concreto, avaliadas de acordo com um critério composto, que, nas espécies radicais de “especial urgência”, associa apreciações temporais de iminência a juízos de valor, numa ponderação própria das situações de necessidade.

Referências

ALMEIDA, Mário Aroso; Manual de Processo Administrativo, 3ª edição, Editora Almedina, 2019.

AMARAL, Diogo Freitas e ALMEIDA, Mário Aroso; Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo, 3ª edição revista e atualizada, Editora Almedina, 2007.

ANDRADE, José Carlos Vieira; A Justiça Administrativa (Lições), 10ª edição, Editora Almedina, 2009.

GOMES, Carla Amado; Pretexto, contexto e texto da Intimação para a Proteção de Direitos, Liberdades e Garantias. Instituto de Ciências Jurídico-Políticas e Centro de Investigação de Direito Público, 2003. Disponível em: https://www.icjp.pt/sites/default/files/media/291-135.pdf, consultado no dia 4 de dezembro de 2020.

SILVA, Vasco Pereira; O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – ensaio sobre as ações no novo processo administrativo, 2ª edição atualizada, Editora Almedina, 2013.

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, Processo nº 02931/15.4BEPRT; Relator: Alexandra Alendouro, data: 04-03-2016. Disponível em: http://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/89d1c0288c2dd49c802575c8003279c7/3039bad159f05f8080257f79006c0814?OpenDocument, consultado no dia 4 de dezembro de 2020.

Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, Processo nº 02762/17.7BELS; Relator: Maria Benedito Urbano, data: 16-05-2019. Disponível em: http://www.dgsi.pt/JSTA.NSF/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/552d03c8daee822b8025840000502cd0?OpenDocument&ExpandSection=1, consultado no dia 4 de dezembro de 2020.

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, Processo nº 1753/16.0BELSB; Relator: Helena Canelas, data: 16-02-2017. Disponível em: http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/-/65482EDE35491CE28025811A0044D06A, consultado no dia 4 de dezembro de 2020.

Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, Processo nº 0740/19.0BEPRT; Relator: José Veloso, data: 23-04-2020. Disponível em: http://www.gde.mj.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/30715927935a22ec8025855b007bd2fd?OpenDocument&ExpandSection=1, consultado no dia 4 de dezembro de 2020.

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, Processo nº 334/20.8BELSB; Relator: Pedro Marchão Marques, data: 18-06-2020. Disponível em: http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/c64609e86b960c96802585920050955b?OpenDocument, consultado no dia 4 de dezembro de 2020.

 

Nota: Alguns dos elementos mencionados em “Referências” apresentavam o antigo acordo ortográfico, nessa medida, quando necessário, procedi à devida atualização.

                                                                                               Ana Rita Santos nº 58557