1. Contexto geral
Os processos cautelares caracterizam-se pelos seguintes traços: instrumentalidade, provisoriedade e sumariedade, e pretendem impedir que se produzam danos gravosos ou situações irreversíveis, no decorrer do processo, que coloquem em causa a utilidade da decisão pretendida com o mesmo. A partir deste, o autor de um processo pede ao tribunal a adoção de providências, para que se possa acautelar a utilidade da sentença a proferir. Este mecanismo encontra-se previsto no título IV do CPTA – artigos 112º a 134º.
2. Em especial: a proibição de executar o ato administrativo
O artigo 128º prevê a proibição de executar o ato administrativo. Leia-se “Quando seja requerida a suspensão da eficácia de um ato administrativo, a entidade administrativa e os beneficiários do ato não podem, após a citação, iniciar ou prosseguir a execução, salvo se, mediante remessa ao tribunal de resolução fundamentada na pendência do processo cautelar, reconhecer que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público”.
Retira-se, então, que a figura tem como efeito a paralisação da atividade administrativa relativa a um ato administrativo. Sendo que, mediante apresentação de requerimento de providência cautelar de suspensão desse ato, essa mesma suspensão ocorre ope legis, isto é, de modo automático, desviando-se, deste modo, da comum tramitação de uma providência cautelar, já que, nesta última, apenas se retirará algum benefício por parte do requerente, aquando da decisão judicial, segundo o que se encontra previsto no artigo 120º do CPTA.
3. Os Problemas não Corrigidos do Preceito
O artigo 128º tem vindo a ser alvo de diversas críticas e tem sido sujeito a dificuldades de aplicação, que iremos explicitar de seguida, porém, não foi alvo de qualquer alteração na revisão de 2015, apesar das inúmeras sugestões propostas.
O primeiro problema que se suscita é um problema temporal referente ao número 1 do artigo 128º: com que ponto de referência temporal se deve atender à figura do duplicado do requerimento? Primeiramente, é de se entender que a proibição de executar “opera com a citação no processo cautelar”[1]. Em segundo lugar, “o artigo 128º disciplina a situação em que fica colocada a entidade requerida, entre o momento em que recebe o duplicado do requerimento mediante o qual tenha sido pedida a suspensão cautelar da eficácia do ato por si praticado e aquele em que o tribunal vem a pronunciar-se sobre esse pedido, consagrando a regra de que, durante esse período de tempo, ela não pode iniciar ou prosseguir a execução do ato e que os atos de execução indevida que ela eventualmente pratique poderão ser declarados ineficazes pelo tribunal”[2].
De seguida questiona-se a articulação do 128º com o 131º, que consagra o decretamento provisório de providências cautelares. Ambos os preceitos, apesar de seguirem vias diferentes, pretendem evitar o periculum in mora, porém, os efeitos previstos no artigo 128º são automáticos e extrajudiciais, apesar de poderem ser afastados por razões de interesse público o que o distingue dos efeitos dependentes da decisão do juiz, correspondentes ao artigo 131º.
Neste sentido, cumpre referir o interesse público aqui em causa. O número 3 do preceito em causa indica que “Considera-se indevida a execução quando falte a resolução prevista no nº1 ou o tribunal julgue improcedentes as razões em que aquela se fundamenta”. Não existe suspensão de eficácia de atos administrativos que não prejudique a prossecução do interesse público que se vise prosseguir, portanto, este preceito refere-se apenas a situações de grave prejuízo. Posto isto, só em casos excecionais é que a regra do 128º deve ser derrogada. Neste sentido, afere o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 14 Fevereiro 2008, Proc. Nº 1205/07 que “toda a suspensão da eficácia dos actos administrativos prejudica, por definição, o interesse público que aqueles actos visam prosseguir, já que a paralisia provisória dos efeitos dos mesmos afecta inevitavelmente, ao menos «ratione temporis», os resultados a que eles se inclinem.(...) Só e apenas nas situações em que o diferimento dessa execução seja gravemente prejudicial para o referido interesse se mostra justificado, nos termos do art. 128.º do CPTA, o afastamento daquela regra geral da proibição da execução do acto administrativo suspendendo.”
O segundo problema que encontramos e que também não foi resolvido pela revisão de 2015, dá azo a uma discordância doutrinária sendo que o professor MÁRIO AROSO DE ALMEIDA considera que a existência do 128º não afasta a possibilidade do artigo 131º, podendo “no requerimento cautelar em que peça a suspensão da eficácia do ato, o requerente também seja admitido a pedir, nos termos gerais do 131º, o decretamento provisório da suspensão, atenta a especial urgência do caso, e que, caso o tribunal reconheça a existência dessa especial urgência do caso, ele proceda de imediato a esse decretamento”[3], no entanto o professor VIEIRA DE ANDRADE discorda desta solução.
O professor VIEIRA DE ANDRADE, considera que quando se aplique o regime da proibição de execução, não tem lugar o decretamento provisório das providências cautelares. O professor MÁRIO AROSO DE ALMEIDA pelo contrário, argumenta que isso não corresponde à realidade, na medida em que o decretamento provisório é anterior ao previsto no 128º.
De seguida, foi sugerida a eliminação da figura da resolução fundamentada. Pretendia-se que, nos casos de se tencionar remover a proibição de execução do ato administrativo, quem decidiria sobre essa situação seria o juiz, com base numa ponderação dos interesses públicos e privados em causa. O regime atual, não modificado, oferece, erradamente, um poder a uma das partes de fazer valer a sua vontade, sem que o tribunal se pronuncie sobre isso previamente.
Em quarto lugar, revela-se como problemática a proibição de executar o ato cuja suspensão de eficácia seja requerida no processo cautelar, quanto aos beneficiários dos efeitos desses atos favoráveis, uma vez que se questiona se esta se consubstancia na melhor solução. O número 2 do artigo 128º impõe claramente esta proibição de executar o ato, cabendo às autoridades assegurar que estes não procedam a execução. Coloca-se desta forma, os beneficiários do ato suspendendo, numa posição mais gravosa que o interesse público, na medida em que oferece a oportunidade à Administração de afastar a proibição de executar por razões de interesse público, no sentido apresentado supra, e tal não é oferecido aos beneficiários. Porém, esta situação encontra-se (supostamente) justificada pela necessidade de priorizar a proteção desse mesmo interesse.
O professor MÁRIO AROSO DE ALMEIDA considera que a melhor solução seria a de proporcionar aos beneficiários a possibilidade de afastar a proibição de executar, nos mesmos termos que o é à Administração. Uma vez que no contexto deste regime, os interessados têm apenas ao seu alcance a possibilidade de um pedido de declaração de ineficácia dos atos de execução indevida, nos termos do número 4 do preceito em análise, pelo que cabe ao juiz a última palavra.
Deste modo, e seguindo estas duas últimas alterações propostas. respeitar-se-ia o princípio da igualdade previsto no artigo 6º do CPTA, e que se revela como princípio basilar desta disciplina, e a Administração e os particulares, seriam colocadas em posições similares, visto serem ambos afetados pelo mecanismo em causa. Seria de se esperar que a revisão de 2015 tivesse consagrado esta mudança, já que o Contencioso Administrativo Português, tende a evoluir para uma consagração da paridade judicial entre a Administração e o cidadão.
Todas as orientações de alteração foram consagradas no regime do Anteprojeto do CPTA, porém, como se pode constatar, nenhuma delas chegou a ver a luz do dia, mantendo-se intacto o pressuposto no artigo 128º, apesar de ser clara a necessidade de melhoramentos.
Bibliografia:
· PAÇÃO, Jorge, Breves notas sobre os regimes especiais de tutela cautelar no Código de Processo nos Tribunais Administrativos revisto, in Revista Eletrónica de Direito Público
· ANDRADE, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa, 14º Edição, Almedina, 2015
· ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 2ª edição, Almedina, 2016
Inês Fernandes Loureiro | 58194
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