Da ação administrativa urgente e da intimação para defesa de direitos, liberdades e garantias

I. O regime e a relevância do instituto

1. O Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante, “CPTA”), no seu art. 36º (sob a epígrafe “Processos urgentes”), n.º 4, estabelece que «na falta de especificação própria quanto à respetiva tramitação, os processos urgentes previstos em lei especial seguem os termos da ação administrativa, com os prazos reduzidos a metade, regendo-se, quanto ao mais, pelo disposto nos nºs. 2 (processos e seus incidentes correm em férias, com dispensa de vistos prévios e os atos da secretaria são praticados no próprio dia) e 3 (o julgamento tem lugar, com prioridade sobre os demais) do presente artigo e, em fase de recurso jurisdicional, pelo disposto no artigo 147º (que contém uma redução de prazos)». Do n.º 2, supramencionado, se retira o caráter de urgência deste tipo de ação, assim como do curto espaço de tempo para a propositura da ação.

Relativamente à audiência final, tem prioridade sobre os demais processos, nos termos do art. 30º, n.º 3[1].

No Título III do CPTA, prevêem-se, nos artigos 97º a 103º-B, as formas da ação administrativa urgente, que são adotadas, nos domínios do contencioso eleitoral (art. 98º), do contencioso dos procedimentos de massa (art. 99º) e do contencioso pré-contratual (100º/1). No âmbito do contencioso eleitoral, trata-se, essencialmente, de litígios respeitantes aos processos eleitorais que a legislação especial não submeta à apreciação do Tribunal Constitucional ou dos tribunais judiciais (4º/1/m), ETAF). Encontram-se, deste modo, incluídos os litígios relacionados com a eleição dos titulares de órgãos que se realizam no seio de entidades administrativas (ex.: instituições públicas de ensino superior; hospitais), estando, assim, excluídos os litígios relacionados com todas as eleições que se realizam em Portugal por sufrágio direto e universal dos cidadãos eleitores, para os órgãos de soberania e as autarquias locais[2]. Note-se que os processos que se encontram no âmbito do art. 98º são de plena jurisdição: o tribunal não possui apenas poderes de anulação, mas também de condenação.

Por sua vez, o contencioso dos procedimentos de massa constitui uma nova forma de processo especial urgente introduzida pela revisão de 2015. Visando uma acrescida celeridade, o preenchimento dos respetivos pressupostos possibilita a apensação dos diversos processos em causa. Trata-se, fundamentalmente, de um mecanismo que tem como objetivo «assegurar que são intentados dentro do mesmo prazo, mais curto, de um mês, no mesmo tribunal, o da sede da entidade demandada, e submetidos a uma tramitação de urgência, os múltiplos processos a que podem dar origem procedimentos relativos a concursos de pessoal, realização de provas e recrutamento que, por envolverem mais de cinquenta pessoas, o CPTA qualifica como procedimentos de massa»[3].

No que respeita ao contencioso pré-contratual, previsto no art. 100º, n.º 1, CPTA, o mesmo refere-se aos litígios atinentes a atos administrativos praticados no âmbito do procedimento de formação de certos tipos de contratos (contratos de empreitada de obras públicas; de concessão de obras públicas; de concessão de serviços públicos; de aquisição ou locação de bens móveis e de aquisição de serviços). A revisão de 2015 veio consagrar expressamente uma prática já “habitual” dos tribunais administrativos[4]: a de estender (por via de uma interpretação extensiva do regime do art. 100º/1 do CPTA) o âmbito de aplicação desta forma de processo a ações de condenação à prática de atos administrativos. Deste modo, o artigo citado permite, atualmente, deduzir tanto pretensões impugnatórias, dirigidas contra atos administrativos de conteúdo positivo, como pretensões de condenação à prática de atos administrativos, em situações de omissão ou recusa da prática de tais atos[5].

De outra forma, o art. 103º coloca ainda sob a égide do regime do contencioso pré-contratual a impugnação dos programas dos procedimentos, dos cadernos de encargos e outros documentos conformadores dos procedimentos pré-contratuais. Segundo o Prof. Mário Aroso de Almeida, o artigo citado aplica-se às situações em que se suscite interesse em invocar a questão da legalidade de determinações contidas nestes documentos, solicitando a invalidação dessas determinações. Segundo o autor, relativamente aos programas e demais documentos conformadores dos procedimentos, evidencia-se uma modalidade especifica de impugnação direta de normas, a qual exonera os interessados da «necessidade de aguardarem pela prática de eventuais atos concretos de aplicação para suscitarem, incidentalmente, a questão da ilegalidade da norma aplicada»[6].

Note-se que as três formas de processo supracitadas possibilitam, no seu âmbito, o intentar de pretensões de impugnação de atos administrativos e de condenação à prática de atos administrativos.

2. O n.º 3 do art. 4º, CPTA – o qual configura uma inovação decorrente da reforma do Direito Processual Administrativo, introduzida pelo DL n.º 214-G/2015, de 2 de outubro – determina que a cumulação de pedidos é possível mesmo quando, nos termos deste Código, a algum dos pedidos cumulados corresponda uma das formas da ação administrativa urgente, que deve ser, nesse caso, observada com as adaptações que se revelem necessárias, devendo as que impliquem menor celeridade do processo cingir-se ao estritamente indispensável.  Encontra-se, assim, patente, neste preceito (para além do reforço do princípio da livre cumulação de pedidos), uma manutenção da tutela da urgência[7].

A ação administrativa urgente constitui uma das principais expressões do princípio da tutela jurisdicional efetiva, consagrado no art. 20º da Constituição da República Portuguesa, nomeadamente nos números 4 e 5, isto é, quando se estabelece o direito à obtenção de uma decisão em prazo razoável, assim como quando se determina que a lei assegura aos cidadãos, para defesa dos direitos, liberdades e garantias pessoais, «procedimentos judiciais caracterizados pela celeridade e prioridade»[8].

Por razões de economicidade, passaremos a analisar de seguida, em especial, os processos relativos à intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, vendo-nos assim obrigados a prescindir do estudo, em particular, do regime do contencioso pré-contratual urgente, o qual remetemos para a sua regulação: arts. 100º a 103º-B, CPTA; e da intimação para prestação de informações, consulta de documentos e passagem de certidões, que igualmente reportamos à sua previsão: arts. 104º-108º, CPTA.

II. Processos relativos a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias

3. Os processos atinentes à intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias encontram-se regulados nos arts. 109º-111º, CPTA e trata-se de «verdadeiros processos principais que visam a emissão de uma decisão de mérito, destinando-se a impor à Administração uma conduta positiva ou negativa que se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia»[9].

De acordo com Edgar Valles, este meio processual pode ser usado em defesa de todo o tipo de direitos, liberdades e garantias, não estando restringido aos direitos, liberdades e garantias pessoais. Adicionalmente, o mesmo só se justifica se for o único meio processual para uma determina situação de urgência[10].

O Prof. Mário Aroso de Almeida afirma estarem em causa «situações de recusa de autorização de uma manifestação em data muito próxima, tendo a questão de ser decidida de imediato e não se compadece com uma definição cautelar. Com efeito, se o tribunal emitisse uma providencia cautelar para que a manifestação fosse realizada, ele estaria, desse modo, a dar (e a dar em definitivo) o que só a sentença final a uma decisão sobre o mérito da causa cumpre proporcionar. Por esse motivo intervém o processo principal urgente de intimação: trata-se de suprir as insuficiências da tutela cautelar que resultem do facto de ela ser isso mesmo, cautela. Por sua vez, quando o periculum in mora possa comprometer o efeito útil do processo principal e só possa ser evitado através da antecipação de um efeito que só pode ser determinado pela sentença a proferir no processo principal, sob pena de a concessão da providência fazer com que o processo principal se torne inútil, o que é necessário é obter, com caráter de urgência, uma decisão sobre o mérito da questão colocada no processo principal. Tal decisão já não pertence, porém, ao domínio da tutela cautelar, mas ao domínio da tutela final urgente, e só pode ter lugar se se preencherem os pressupostos de que depende a utilização de processos principais urgentes especificamente instituídos na lei, como a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, que intervém, como estabelece o art. 109º/1, quando não seja possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar»[11].

Este meio processual principal, sistematicamente introduzido no Título III do CPTA (“Dos processos urgentes”), deve apenas ser utilizado quando existir necessidade de uma decisão de fundo acerca de determinada questão, sendo que a mesma «não se compadece com meras decisões cautelares, ainda que urgentes, impondo-se por isso a resolução da questão em termos definitivos de forma urgentíssima»[12].

4. Poderá haver convolação do processo de intimação em processo cautelar (nos termos do art. 131º), quando não se encontre preenchido o requisito previsto no art. 109º/1/in fine? Concordamos, nesta sede, com o Prof. Mário Aroso de Almeida, que recusa o proferimento de uma decisão de mera absolvição da instância no processo de intimação indevidamente intentado, uma vez que está em causa a necessidade de assegurar o exercício, em tempo útil, de direitos liberdades e garantias[13]. Este entendimento parece-nos de acolher devido, por um lado, ao imperativo constitucional da efetividade dos direitos, liberdades e garantias, bem como ao princípio da tutela jurisdicional efetiva; e, por outro lado, ao caráter de especial urgência que surge intimamente ligado a estas situações. Não obstante, não podemos deixar de defender a declaração, por parte do juiz, da caducidade da providência provisoriamente decretada, na hipótese de, entretanto, dentro do prazo que para o efeito lhe fosse fixado por ocasião do decretamento provisório, o interessado não apresentasse o requerimento cautelar. No mesmo sentido, entende o Prof. Mário Aroso de Almeida.[14] Se, por sua vez, o juiz concluir que estava perante um caso em que se poderia dispensar este mecanismo, pois afigurava-se-lhe bastante o recurso a uma forma de processo não-urgente, acompanhada da adoção de uma providencia cautelar, e não se preenchendo os pressupostos para o decretamento provisório da providência cautelar, deveria haver lugar, ainda assim, à convolação do processo de intimação num processo cautelar, na esteira do art. 110º-A, através do convite ao autor para a substituição do requerimento da intimação anteriormente apresentado pelo requerimento cautelar necessário para desencadear um processo cautelar.

Concluímos, assim, que o regime do art. 109º, n.º 1, impõe que ação pressuponha que não seja possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento provisório de uma providência cautelar, segundo o disposto no art. 131º. Consequentemente, o interessado deverá, primeiramente, verificar a viabilidade de requerer uma providência cautelar e apenas subsidiariamente (se não for possível ou insuficiente esse recurso), é que poderá propor a intimação[15]. Atente-se, deste modo, no seguinte exemplo:

«Invocando o recorrente que tem direito à emissão de titulo de residência, pois o pedido de autorização de residência já foi objeto de despacho de deferimento, a questão para a qual é solicitada tutela não pode ser resolvida através de processo de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias por falta de invocação de qualquer situação concreta de urgência a justificar uma decisão de fundo no âmbito desse processo, pois nomeadamente nada é alegado no sentido de que, se a decisão de mérito não for proferida num processo urgente, haverá uma perda irreversível de faculdades de exercício de direito em causa ou uma qualquer situação de carência pessoal ou familiar em que esteja em causa a imediata e direta sobrevivência pessoal de alguém.

Mesmo que assim se não entenda, sempre seria inidóneo o meio processual usado (intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias), já que é possível e suficiente o decretamento de uma providência cautelar – no qual seja formulado o pedido de intimação do recorrido a emitir, provisoriamente, o título de residência – no âmbito de uma ação administrativa» (acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 16/02/2017, relatora Catarina Jarmela)[16].

Como afirma o Prof. Mário Aroso de Almeida, no que respeita ao conteúdo da decisão que dê provimento ao processo, haverá que distinguir dois tipos de situações: geralmente, o juiz “determina o comportamento concreto a que o destinatário é intimado e, sendo caso disso, o prazo para o cumprimento e o responsável pelo mesmo”, podendo impor desde logo ou em despacho ulterior, o pagamento de uma sanção pecuniária compulsória para o caso do incumprimento da intimação, nos termos do art. 11º/2 e 4. Já se estiver em causa a obtenção “de um ato administrativo estritamente vinculado, designadamente de execução de um ato administrativo já praticado”, o art. 109º/3 confete ao tribunal o poder de proceder à execução especifica desse dever, «emitindo sentença constitutiva, destinada a produzir os mesmos efeitos do ato devido e, portanto, a substituir o ato ilegalmente recusado ou omitido. É de sublinhar que, em circunstâncias normais, a execução judicial especifica do dever de a Administração praticar um ato estritamente vinculado só pode ser obtida no âmbito de um processo executivo, uma vez definitivamente inobservada a sentença que tenha condenado a Administração à prática desse ato ou uma vez obtido titulo com idêntica força executiva (conforme os arts. 164º/4 e 167º/6). Esta é, pois, uma situação excecional, determinada pela urgência»[17].

 

III. Bibliografia:

ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo (4ª Ed.), Edições Almedina, Coimbra, 2020.

ANDRADE, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa - Lições (17ª Ed.), Edições Almedina, Coimbra, 2019.

Constituição da República Portuguesa (5ª Ed.), Edições Almedina, Coimbra, 2018.

CORREIA, Sérvulo, Da ação administrativa especial à nova ação administrativa, in Justiça Administrativa n.º 106, Julho/Agosto 2014.

GOMES, Carla Amado e SERRÃO, Tiago (Org.), Coletânea de Legislação Processual Administrativa (4ª Ed.), AAFDL Editora, Lisboa, 2020.

SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio sobre as Ações no novo Processo Administrativo (2ª Ed.), Edições Almedina, Coimbra, 2009.

VALLES, Edgar, Contencioso Administrativo (4ª Ed.), Edições Almedina, Coimbra, 2020.

5. Referências Bibliográficas Eletrónicas:

Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 24 de novembro de 2004, in Cadernos de Justiça Administrativa n.º 53, pág. 3.

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, P. 01102/04, consultável em http://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/-/8C38309575DF8E578025700700387C7A (data da consulta: 3 de dezembro de 2020).

CARVALHO, Ana Celeste, A Reforma do Direito Processual Administrativo, in http://www.cej.mj.pt/cej/recursos/fich-pdf/cpa/ana_celeste_carvalho2.pdf (consultado em 4 de dezembro de 2020).

MATOS, Sara Younis Augusto de, Do Âmbito da Ação Administrativa Urgente, in e-Pública:http://www.scielo.mec.pt/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S2183-184X2014000200011 (consultado em 5 de dezembro de 2020).

(Stefanie Gomes Cardoso, N.º 58272, Subturma 4)

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[1] VALLES, Edgar, Contencioso Administrativo (4ª Ed.), Edições Almedina, Coimbra, 2020.

[2] ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo (4ª Ed.), Edições Almedina, Coimbra, 2020.

[3] Idem.

[4] Cfr. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 24 de novembro de 2004, in Cadernos de Justiça Administrativa n.º 53, pág. 3.

[5] ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo (4ª Ed.), Edições Almedina, Coimbra, 2020.

[6] Idem.

[7] CARVALHO, Ana Celeste, A Reforma do Direito Processual Administrativo, in http://www.cej.mj.pt/cej/recursos/fich-pdf/cpa/ana_celeste_carvalho2.pdf (consultado em 4 de dezembro de 2020).

[8] Constituição da República Portuguesa (5ª Ed.), Edições Almedina, Coimbra, 2018.

[9] Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, P. 01102/04, consultável em http://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/-/8C38309575DF8E578025700700387C7A (data da consulta: 3 de dezembro de 2020).

[10] VALLES, Edgar, Contencioso Administrativo (4ª Ed.), Edições Almedina, Coimbra, 2020.

[11] ALMEIDA, Mário Aroso de, Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, pp. 311 e 312, in Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, P. 01102/04, consultável em http://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/-/8C38309575DF8E578025700700387C7A (data da consulta: 3 de dezembro de 2020).

[12] Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, P. 01102/04, consultável em http://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/-/8C38309575DF8E578025700700387C7A (data da consulta: 3 de dezembro de 2020).

[13] ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo (4ª Ed.), Edições Almedina, Coimbra, 2020.

[14] Idem, p. 151.

[15] VALLES, Edgar, Contencioso Administrativo (4ª Ed.), Edições Almedina, Coimbra, 2020.

[16] Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 16/02/2017, relatora Catarina Jarmela in VALLES, Edgar, Contencioso Administrativo (4ª Ed.), Edições Almedina, Coimbra, 2020.

[17] ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 2016, Almedina, 2ª edição, pág. 137 in VALLES, Edgar, Contencioso Administrativo (4ª Ed.), Edições Almedina, Coimbra, 2020.