O impacto do Covid-19 no contencioso pré-contratual urgente
Disposições gerais sobre os processos urgentes
Os processos urgentes visam proteger situações que, pela sua
necessidade de obter uma decisão definitiva pela via judicial e num curto
espaço de tempo, caso prosseguissem uma tramitação dita normal submetendo-se
aos prazos considerados adequados, não ficariam devidamente protegidos. Estes processos
distinguem-se por três características essenciais: a pronúncia de sentenças de
mérito, a cognição tendencialmente plena (ao contrário das providências
cautelares) e a própria tramitação simplificada (acelerada) consoante as circunstâncias
de cada situação.
Este meio processual visa assegurar determinadas situações
que, devido à sua grande semelhança, se concentram num único processo a correr
num único tribunal, das várias pretensões, através da dedução da pronúncia
judicial definitiva sobre o seu mérito num curto espaço de tempo. O objetivo
será acautelar os interesses dos participantes para que estes não sofram os
riscos que lhes seriam causados pela demora processual. Assim, o legislador
dispôs no artigo 99º/1, que estamos perante um procedimento de massa urgente
quando atos praticados no âmbito de procedimento de massa compreendem ações
quanto à prática ou omissão de atos no âmbito de procedimentos com mais de 50
participantes. O artigo 99º refere ainda que a sua aplicação se delimita a concursos
de pessoal, procedimentos de realização de provas e procedimentos de
recrutamento, sendo que o mesmo artigo também dispõe no seu nº 5 quais os
prazos a observar durante a tramitação do processo, de forma a possibilitar o
“encurtamento” da ação e providenciar o aceleramento do processo.
Enquadramento histórico
Porquê que era necessário o processo urgente? O que levou à
sua introdução no CPTA? Os fundo os tribunais não conseguiam tutelar de forma
eficaz os direitos dos particulares, nem conduzir as ações da forma mais
equitativa. Assim, foi necessário encontrar soluções que melhorassem a eficácia
processual, de maneira a poder responder de forma rápida e justa o grande
enchente de litígios.
Se analisarmos o art. 99º daí retiramos quais são os
problemas essenciais a que este mesmo art. veio responder. Desta forma, a sua
introdução contribuiu para colmatar o congestionamento dos tribunais
administrativos de litígios com pedidos idênticos, que mereciam tratamento
semelhante, para vários lesados do mesmo ato. A criação deste meio pretende
relacionar no contencioso administrativo a litigância de massa, através da
formação de decisões mais velozes, ao mesmo tempo que garante a aplicabilidade
do princípio da igualdade. À partida aplicamos este meio onde já se sabe que o litígio
será de massa.
Quanto ao art. 48º, este deve ser articulado com o art. 99º
por este mesmo ser um tipo de processo urgente dotado de uma especificidade. O
art. 48º abrange outras situações que não as impostas pelos procedimentos de
massa, aplicados a limites mínimos de 10 participantes, que consiste na
utilização de um mecanismo de agilização processual que promove a diminuição da
subcarga dos tribunais administrativos e a uniformização da jurisprudência
quanto a processos já previamente instaurados que tenham por objeto litígios
derivados de decisões enunciadas por a mesma entidade administrativa que
envolvem um grande número de interessados.
Legitimidade ativa
Quanto à legitimidade ativa nos processos declarativos
urgentes, esta vem referida nos arts. 97º, 98º, 103º, 104º e 109º do CPTA.
Nestes arts. estabelece-se um regime específico de legitimidade ativa para os
processos declarativos urgentes do contencioso eleitoral (art. 98º) e dos
procedimentos de massa (art. 97º), do contencioso pré-contratual (arts. 97º e
103º), do contencioso de intimação para a prestação de informações, consulta de
processos ou passagem de certidões (art. 104º) e do contencioso para a proteção
de direitos, liberdades e garantias (art. 109º). O primeiro vem previsto no
art. 97º/1/a) que remete para o regime da ação administrativa em matéria de
pressupostos processuais, mas o art. 98º/1 introduz um desvio a esse regime
precisamente no que respeita à legitimidade ativa, que circunscreve apenas a
quem, na eleição em causa, seja eleitor ou elegível ou, quanto à omissão nos
cadernos ou listas eleitorais, também pelas pessoas cuja inscrição haja sido
omitida. Ao afastar a aplicabilidade do regime do art. 55º, o art. 98º/1,
restringe significativamente a legitimidade neste domínio em relação ao que é a
regra no âmbito dos processos relativos a atos administrativos. Relativamente
ao segundo tem legitimidade para propor as ações do contencioso pré-contratual
urgente dos arts. 1000º e ss. qualquer das pessoas e entidades referidas no
art. 55º e no art. 68º/1 e que o regime especial do contencioso pré-contratual
urgente é aplicável a todas as ações relativas aos atos mencionados no art.
100º/1 e 2, independentemente do concreto título de legitimidade em que a
propositura da ação se baseie, de entre os vários que constam dos referidos
arts. No que diz respeito à legitimidade para a impugnação dos documentos
conformadores dos procedimentos de contratação, as coisas não se passam do
mesmo modo, na medida em que, ao contrário do que sucedia anteriormente, a
revisão de 2015 veio dar resposta no art. 103º, a diversas questões em relação
às quais o regime do CPTA era lacunar, designadamente estabelecendo, no nº2 que
o pedido de declaração de ilegalidade pode ser deduzido por quem participe ou
tenha interesse em participar no procedimento em causa. Resulta deste preceito
que a legitimidade para a impugnação dos documentos conformado rés dos
procedimentos de contratação se tornou bem mais limitada d que era antes, só
abrangendo os interessados e as entidades cujo fim estatutário seja o de
defenderem os interesses destes. Não surpreende a aplicabilidade do critério
comum do art. 9º/1, que o art. 104º/1 de algum modo reafirma: a legitimidade
ativa pertence ao interessado na prestação a realizar pela entidade demandada,
que alega a titularidade de um situação subjetiva de direito à (o pelo menos
interessa na) realização da prestação, inscrita numa relação material controvertida
com esse conteúdo que o liga à entidade demandada. Acrescenta o art. 104º/2,
que este processo também pode ser utilizado pelo MP para o exercício da ação
pública. Por último, o contencioso para a proteção de direitos, liberdades e
garantias (art. 109º), o CPTA refere-se em termos muito genéricos à questão da
legitimidade ativa neste domínio. Está aqui em causa a defesa de direitos,
liberdades e garantias pelo que, mesmo que se trate de questionar a legalidade
de um ato administrativo a legitimidade para a propositura deste tipo de ações
assenta na alegação da titularidade de uma situação substantiva lesada, ou em
risco de ser lesada, que se consubstancia no direito, liberdade e garantia,
alegadamente posto em causa pela conduta ativa ou omissiva do demandado.
Impacto do covid-19 no contencioso pré-contratual urgente
A Lei nº 1-A/2020, na sua versão inicial, não tinha nenhuma
disposição específica em matéria de contencioso pré-contratual. Posto isto,
alguma clarificação legislativa, justificada pelos contornos próprios da ação
de contencioso pré-contratual urgente com efeito suspensivo automático,
aumentaria os níveis de segurança jurídica, particularmente necessária em
tempos excecionais. Isto porque tal implicava que o funcionamento do contencioso
pré-contratual urgente no presente contexto de emergência pandémica se
debatesse com vários e relevantes fatores de bloqueio e de desequilíbrio.
A situação foi alterada com a Lei nº 4-A/2020, que aditou à
Lei nº 1-A/2020 o artigo 7º-A/1. Aí se determina que “não se aplica ao
contencioso pré-contratual previsto no Código de Processo nos Tribunais
Administrativos” a suspensão de todos os prazos processuais que devam ser
praticados no âmbito dos processos que corram nos tribunais até à cessão da
situação excecional decorrente da pandemia de COVID-19, prevista no art. 7º/1
da Lei nº 1-A/2020. As razões justificativas desta modificação são: uma vez que
os procedimentos pré-contratuais não param por causa da pandemia, também o
contencioso pré-contratual continua e, causaria perplexidade que fosse de outro
modo, porque a subsistência da atividade pré-contratual pública dificilmente
deixaria de pressupor a possibilidade de os interessados reagirem aos
resultados dessa atividade, bem como a manutenção do seu controlo atempado por
parte dos tribunais. Posteriormente, o novo art. 7º-A/1, da Lei nº 1-A/2020, de
19 de março, quer com o art. 7º do diploma, quer com o quadro geral da
legislação processual administrativa algumas questões alteram-se nomeadamente a
necessidade do artigo 7º-A/1, da Lei nº 1-A/2020, de 19 de março: o
contencioso pré-contratual regulado nos arts. 100º e seguintes do CPTA é
qualificado na lei como um processo urgente (art. 97º/c) do CPTA), por isso, e
porque, na sua nova redação, decorrente da Lei nº 4-A/2020, se passa a
determinar no art. 7º da Lei nº 1-A/2020, que “os processos urgentes continuam
a ser tramitados”, dir-se-ia que o novo art. 7º-A/1, deste mesmo diploma não
seria estritamente necessário. A justificação para a sua existência residiria
na vontade legislativa de deixar claro que, assim como os procedimentos
pré-contratuais continuam a correr, o mesmo se verifica com o respetivo
contencioso. Perante a incerteza que o presente contexto de exceção
inevitavelmente vem gerando, a confirmação legislativa expressa da subsistência
do contencioso pré-contratual não deixa de ser vantajosa. O âmbito de aplicação
do art. 7º-A/1 da Lei nº 1-A/2020 seria mais amplo do que se intuiria numa
primeira leitura.
A persistência de possíveis fatores
de bloqueio
Naturalmente que, no contexto de pandemia, o modo de
aplicação das leis fica dependente de circunstâncias alheias. Por isso, se o
articulado da lei é mais claro quanto ao que o legislador pretende em termos de
tramitação do contencioso pré-contratual urgente, revelar-se-ia precipitado retirar
conclusões quanto à persistência ou não de fatores de bloqueio no andamento dos
processos ou na execução dos contratos celebrados pelas entidades adjudicantes.
Por exemplo há uma possibilidade da não realização de diligências que
pressuponham a participação simultânea de diversos intervenientes que é o caso
das audiências de produção de prova, nos casos em que os documentos juntos aos
autos não sejam considerados suficientes para permitir a tomada de uma decisão
do processo de contencioso pré-contratual urgente e dos incidentes que
passíveis de surgirem no seu âmbito. As inovações trazidas pela Lei nº 4-A/2020
por mais muito benéficas que sejam não eliminam o risco de a atividade
contratual pública e a execução dos contratos públicos continuar exposto a
fatores de bloqueio como a circunstância de a atual pandemia e as medidas de
combate à mesma poderem acabar por resultar numa maior delonga para a tomada de
decisões por parte dos tribunais, ao menos quando esta dependa da produção
adicional de prova.
Conclusão
Quanto aos impactos procedimentais e jurisdicionais da
Covid-19 na contratação pública, se a lógica que deva prevalecer da
interpretação do art. 7º-A da Lei nº 1-A/2020 for a de um alinhamento entre os
procedimentos pré-contratuais que continuam a decorrer e os respetivos
contenciosos pré-contratuais, então isso aponta para que se considere que
também o contencioso pré-contratual não urgente continue a ser tramitado.
Importa realçar que apenas o legislador permitiria tornar menos confuso este
tema e que uma conclusão final quanto ao efetivo âmbito de aplicação do art.
7º-A/1 da Lei nº 1-A/2020 só deverá ser alcançada perante uma jurisprudência
estabilizada sobre o tema. E isto porque se afigura como possível que vingue
uma interpretação restritiva no sentido de o “contencioso previsto no Código de
Processo nos Tribunais Administrativos” corresponder, apenas, ao contencioso
pré-contratual urgente regulado nos arts. 100º e seguintes do CPTA e não também
ao contencioso pré-contratual não urgente porque se todo o contencioso
pré-contratual é regulado no CPTA, não deixa de ser possível considerar que
apenas o contencioso pré-contratual urgente se encontra nele expressamente
previsto e autonomizado.
Bibliografia
ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo
Administrativo, Almedina, 4ª edição, 2020
Andrade, José Carlos Vieira de, A Justiça
Administrativa, Almedina, 13.ª edição, 2014
Webgrafia
https://e-publica.pt/volumes/v7n1a11.html
Fátima Abreu Freitas
Nº 58535
Ano 4º
Turma A
Subturma 4
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