OS PODERES DE PRONÚNCIA DO TRIBUNAL – ARTIGO 71.º DO CÓDIGO DE PROCESSO NOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS (CPTA)

Artigo 71.º - Poderes de pronúncia do tribunal

1 - Ainda que o requerimento apresentado não tenha obtido resposta ou a sua apreciação tenha sido recusada, o tribunal não se limita a devolver a questão ao órgão administrativo competente, anulando ou declarando nulo o eventual ato de indeferimento, mas pronuncia-se sobre a pretensão material do interessado, impondo a prática do ato devido.

2 - Quando a emissão do ato pretendido envolva a formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa e a apreciação do caso concreto não permita identificar apenas uma solução como legalmente possível, o tribunal não pode determinar o conteúdo do ato a praticar, mas deve explicitar as vinculações a observar pela Administração na emissão do ato devido.

3 - Quando tenha sido pedida a condenação à prática de um ato com um conteúdo determinado, mas se verifique que, embora seja devida a prática de um ato administrativo, não é possível determinar o seu conteúdo, o tribunal não absolve do pedido, mas condena a entidade demandada à emissão do ato em questão, de acordo com os parâmetros estabelecidos no número anterior.

 

No âmbito dos processos de condenação à prática de atos administrativos, importa compreender a extensão dos poderes de pronúncia do juiz previstos no artigo 71.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante, CPTA), que foi introduzido na Reforma de 2004.

Assim, em primeiro lugar, importa referir que, de modo a que esteja assegurado o respeito pelo princípio da separação e interdependência de poderes (artigo 3.º/1 do CPTA), o tribunal não se pode intrometer no espaço que corresponde ao exercício de poderes discricionários da Administração. Deste modo, é necessário assegurar que, em nenhuma situação, o poder judicial se possa imiscuir no exercício da função administrativa.

A propósito do princípio da separação e interdependência de poderes consagrado no artigo 3.º/1 do CPTA, podemos afirmar que no CPTA há vários preceitos em que se visa salvaguardar o respeito pelo espaço de valoração do exercício da função administrativa relativamente ao exercício de poderes de condenação por parte dos tribunais administrativos, sendo que um desses preceitos é precisamente o artigo 71.º/2 do CPTA.

MÁRIO AROSO DE ALMEIDA afirma que estamos perante uma situação de fronteira entre o domínio do administrar (que não se pretende nos tribunais) e o domínio do julgar[1]. O mesmo autor considera que o espaço de intervenção da função administrativa e o espaço de intervenção da função jurisdicional se encontram separados por uma linha de fronteira ténue[2]. Assim, podemos concluir que o problema subjacente a este artigo está relacionado com a fronteira entre o poder jurisdicional e os poderes da Administração, pelo que importa delimitar a fronteira entre os poderes discricionários da Administração e os poderes de pronúncia do tribunal.

 

O número 1 do artigo 71.º do CPTA estabelece que o tribunal não se deve limitar a devolver a questão à Administração sempre que a apreciação do pedido apresentado pelo particular tenha sido recusada ou não tiver sido obtida resposta. Assim, o juiz está obrigado a apreciar a pretensão material do interessado, devendo condenar o órgão à prática do ato devido, não podendo, como já foi referido, apenas devolver diretamente a questão à Administração. Assim, de modo a determinar o próprio conteúdo do ato devido, o tribunal acaba por apreciar a relação administrativa que existe entre o particular e a Administração com o intuito de apurar, no caso concreto, o direito do particular e o dever da Administração.

Segundo VASCO PEREIRA DA SILVA, o tribunal vai “para além do ato”, uma vez que o juiz procede a um juízo “material” do litígio, julgando sobre a existência e o alcance do direito do particular e determinando o conteúdo do comportamento da Administração[3].

Em relação ao número 2 do artigo 71.º do CPTA, importa referir que, nesta norma, o legislador visou o esclarecimento dos poderes de pronúncia do tribunal quando o mesmo tem de emitir uma decisão para condenar a Administração à prática de um ato administrativo. Deste modo, este artigo estabelece que se o pedido de condenação à abstenção de ato iminente envolver a formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa e a apreciação do caso concreto não permitir a identificação de apenas uma solução como legalmente possível, o juiz apenas poderá explicitar as vinculações a observar pela Administração em relação à prática do ato de condenação. Assim, caso não seja possível identificar uma única solução legalmente admissível, o tribunal não poderá determinar o conteúdo do ato, mas deve explicitar as vinculações a observar pela Administração. O que isto significa é que o tribunal não poderá proferir uma sentença de condenação, mas pode e deve proferir uma sentença indicativa onde enuncie todas as vinculações que a Administração deverá ter em conta para resolver o caso em questão.

Por outro lado, se for possível identificar apenas uma solução como legalmente possível, o tribunal deve determinar o conteúdo do ato a praticar quando a emissão do mesmo envolva uma formulação de juízos discricionários, falando-se, a esta propósito, de situações de redução da discricionariedade a zero.

Resulta deste artigo que as sentenças de condenação à prática de ato devido devem determinar o âmbito e o limite das vinculações legais em concreto, visto que a discricionariedade é uma forma de realizar o direito e os seus parâmetros podem ser controlados jurisdicionalmente[4].

MARIA FRANCISCA PORTOCARRERO afirma que a previsão dos poderes de pronúncia do tribunal no artigo 71.º/2 do CPTA significa uma ilimitada confiança na função jurisdicional e nas suas capacidades, o que não se justifica, visto que estamos perante matéria do exercício de discricionariedade administrativa [5]. Como já foi referido, o juiz pode determinar o exato conteúdo da decisão administrativa, nas situações em que a discricionariedade seja reduzida a zero, pelo que, em certas situações, o juiz exerce poderes de plena jurisdição, sendo que MARIA FRANCISCA PORTOCARRERO critica esta situação de redução da discricionariedade a zero porque se transmite para o tribunal a autoria da decisão administrativa[6].

O número 3 do artigo 71.º do CPTA foi inserido na revisão de 2015 do CPTA. Esta norma estabelece que o tribunal condena a entidade demandada à emissão do ato devido, de acordo com os parâmetros estipulados no número 2 do mesmo artigo, quando tenha sido pedida a condenação à prática de um ato com um conteúdo determinado, mas não seja possível determinar o seu conteúdo. Assim, o tribunal não pode determinar o conteúdo do ato, mas deve explicitar as vinculações que a Administração deve observar, pelo que podemos considerar que esta inovação do CPTA de 2015 não traz realmente nada de novo porque apenas esclarece o que já estava estabelecido no número anterior do artigo.

 

Neste domínio do artigo 71.º do CPTA, coloca-se uma questão muito importante que é a de saber quais são os limites da sentença do juiz, ou seja, quais os limites do poder condenatório do tribunal. Neste âmbito, é necessário ter em conta que, devido à tutela judicial plena e efetiva dos direitos dos particulares, o juiz deve sempre procurar uma sentença que satisfaça os interesses dos particulares, no entanto, como já foi referido, o tribunal não pode substituir a Administração quando está em causa o exercício de poderes discricionários. Segundo MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, deve ser atribuído o maior alcance possível aos poderes do tribunal, mas com o limite do princípio da separação e interdependência de poderes, consagrado no artigo 3.º/1 do CPTA[7].

Assim, nos termos do artigo 71.º do CPTA, o interessado não pode pedir ao juiz que se substitua à Administração na emissão do ato devido, porém, pode pedir ao juiz que imponha à Administração o dever de praticar esse ato. Deste modo, o tribunal está a cumprir o seu dever de proporcionar ao interessado a tutela judicial apropriada, assegurando a satisfação dos interesses dos particulares, mas sem pôr em causa a violação do princípio da separação de poderes, já várias vezes referido (artigo 3.º/1 do CPTA).

 

VASCO PEREIRA DA SILVA afirma que o legislador estabeleceu uma realidade que permite o próprio controlo do poder discricionário, uma vez que o juiz deve explicitar as vinculações a observar pela Administração na emissão do ato devido, ou seja, o juiz acaba por determinar o modo de exercício do poder discricionário da Administração. Neste âmbito, podemos falar de uma influência do direito alemão que se refere, a este propósito, a sentenças indicativas porque são sentenças em que o juiz dá orientações ou indicações. Assim, VASCO PEREIRA DA SILVA considera que estamos perante o pilar do novo processo administrativo.

 

Concluindo, segundo VASCO PEREIRA DA SILVA, a norma do artigo 71.º do CPTA é fundamental porque demonstra o “tabu” da separação de poderes e demonstra que é necessário enfrentar esta ideia de que o juiz tem um poder limitado e de que existe uma reserva da Administração, visto que o juiz pode exercer um controlo sobre a mesma nos termos deste artigo. Pelo contrário, para MARIA FRANCISCA PORTOCARRERO, a norma do artigo 71.º do CPTA parece ser inadequada e perturba o princípio da separação de poderes (artigo 3.º/1 do CPTA)[8].

No entanto, podemos concluir que não estamos propriamente perante uma redução da margem de discricionariedade da Administração nem perante a sua negação, visto que o artigo 71.º do CPTA apenas visa assegurar que a Administração cumpre os seus deveres. Isto significa, tal como afirma VASCO PEREIRA DA SILVA, que apenas existe um controlo do poder discricionário da Administração. Além disso, esta norma permite assegurar que se encontram limitados os poderes dos tribunais, mas ao mesmo tempo não permite que os interesses dos particulares fiquem apenas sujeitos ao poder discricionário da Administração, visto que permite a intervenção dos tribunais. Deste modo, a Administração acaba por ter uma ampla margem de discricionariedade, sendo que em certos casos os tribunais podem e devem intervir, estando assim assegurado o cumprimento do princípio da separação de poderes, previsto no artigo 3.º/1 do CPTA, e a tutela judicial plena e efetiva dos direitos dos particulares.

 

 

BIBLIOGRAFIA:

ALEXANDRA LEITÃO, A condenação à prática de ato devido no novo Código de Processo nos Tribunais Administrativos: âmbito, delimitação e pressupostos processuais, in Comentários à revisão do ETAF e do CPTA, 2.ª Edição, AAFDL Editora (2016).

DIOGO FREITAS DO AMARAL/MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo, 2.ª Edição, Almedina (2003).

JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A justiça administrativa, 13.ª Edição, Almedina (2014).

MARIA FRANCISCA PORTOCARRERO, Reflexões sobre os poderes de pronúncia do Tribunal num novo meio contencioso – a ação para a determinação da prática de acto administrativo legalmente devido – na sua configuração no art. 71.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), Coimbra Editora (2006).

MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, 4ª. Edição, Almedina (2020).

RUI TAVARES LANCEIRO, A condenação à não pratica de atos administrativos, in Comentários à revisão do ETAF e do CPTA, 2.ª Edição, AAFDL Editora (2016).

VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio sobre as Ações no Novo Processo Administrativo, 2ª. edição, Almedina (2009).

Rita Vale

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[1] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, 4ª. Edição, Almedina (2020), pág. 98.

[2] Idem, pág. 100.

[3] VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio sobre as Ações no Novo Processo Administrativo, 2ª. edição, Almedina (2009), págs. 386-387.

[4] Idem, págs. 391-392.

[5] MARIA FRANCISCA PORTOCARRERO, Reflexões sobre os poderes de pronúncia do Tribunal num novo meio contencioso – a ação para a determinação da prática de acto administrativo legalmente devido – na sua configuração no art. 71.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), Coimbra Editora (2006) pág.464.

[6] Idem, págs. 466-467.

[7] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, idem, pág. 99.

[8] MARIA FRANCISCA PORTOCARRERO, idem, pág. 505.