Sumário: I. Enquadramento. II. Breve descrição do mecanismo. III. As inovações de 2019. IV. Questões. V. Bibliografia e Webgrafia.
I.
Enquadramento.
Encontramos,
no artigo 48.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, um
mecanismo de agilização processual que, entre 2002 e 2004, foi designado por
“processos em massa” e que, em 2015, foi renomeado para “seleção de processos
com andamento prioritário”.
A
virtualidade da solução prevista no artigo 48.º reside no seguinte:
diferentemente do que decorre de situações de apensação, verifica-se uma
seleção de processos especialmente representativos, a cuja transmissão se
imprime urgência, ficando os restantes a aguardar a decisão do
“processo-piloto” por um colégio jurisdicional ad hoc, podendo, posteriormente,
os autores nestes processos pedir a extensão dos efeitos da decisão prolatada
naquele último.
O
regime do artigo 48.º convoca preocupações. Antes de nos debruçarmos
sobre elas, analisemos as alterações introduzidas no instituto através da Lei
n.º 118/2019, de 17 de setembro.
II.
Breve descrição do mecanismo.
O
artigo 48.º tem pressupostos de aplicação positiva e negativa. Por um
lado, exige-se um número mínimo de 11 ações (n.º 1) – não
necessariamente apresentadas no mesmo tribunal (n.º 6) – sobre a mesma
relação jurídica material ou que envolvam a aplicação das mesmas normas. Por
outro lado, a seleção do processo não pode nunca, em circunstância alguma, inviabilizar
a discussão da questão em todos os seus aspetos de facto e de direito nem
limitar o âmbito de instrução (n.º 3).
A
ação selecionada imprimir-se-á caráter urgente, nos termos do artigo 36.º,
n.º 4 (vide a remissão feita no artigo 48.º, n.º 8) – e
deixará em suspenso a tramitação das demais (n.º 1), salvo oposição dos
autores destas (n.º 5). A clarificação da possibilidade de recurso da
decisão de suspensão de tramitação, introduzida em 2015, honra o princípio da
tutela efetiva: garante a revisibilidade de uma apreciação que, caso se viesse a
revelar inútil para a decisão do processo suspenso, constituiria uma violação
do direito a uma decisão jurisdicional em prazo razoável – o tempo perdido não é,
de modo algum, recuperado através da extensão do efeito da decisão emitida no
processo-piloto –, bem como ao princípio da igualdade – a desigualdade de
tratamento não teria, na prática, razão de ser.
A
possibilidade de recurso da decisão de apensação dos processos selecionados
para gozarem de andamento prioritário (caso seja mais do que um, entenda-se),
constitui igualmente uma garantia da tutela efetiva: traduz, no fundo, a
afirmação de uma vontade de apreciação diferenciada que não encontra outro
momento de manifestação – pois a decisão de seleção do processo-piloto não se
dá sem ouvir as partes. Sendo que, por partes deve entender-se única e
exclusivamente as partes nesse primeiro processo e tão somente nesse (n.º 1).
A
possibilidade de os processos se encontrarem em tribunais diferentes, introduzida
em 2015, levanta algumas questões: se o número de processos em, por exemplo,
cinco tribunais diferentes, for inferior a 10 – mas, no seu conjunto, superior
a 40 –, como pode o STA ter conhecimento de tal existência? Se forem
selecionados dois ou três processos-piloto apresentados em tribunais diferentes,
poderão ser apensados? E, neste último caso, em qual dos tribunais se formará o
coletivo que tomará a decisão?
A
primeira pergunta parece encontrar resposta no n.º 6: abre-se a iniciativa
de eleição do processo-piloto a qualquer das partes. In casu, a iniciativa
da entidade ré é fundamental, uma vez que só ela controla verdadeiramente a
caracterização de um processo deste tipo. Deve entender-se, por isso, sobretudo
em casos de grande pulverização, que o impulso da ré, junto do Presidente do
STA, será decisivo. Por sua vez, a segunda pergunta parece encontrar uma
resposta imediata no n.º 1 do artigo 28.º do CPTA, que determina a
possibilidade de apensação simples de processos a correr em tribunais diferentes.
Sendo que a parte pode sempre tentar opor-se a esta apensação através do recurso
desta decisão, nos termos do n.º 5 do artigo 48.º. Uma vez que esta pode
revelar-se simultaneamente benéfica e prejudicial. Por fim, a terceira (e
última) pergunta exige um critério objetivo relevante: poderá ser o do tribunal
no qual o primeiro processo foi apresentado.
Assim,
aproveitará (ou prejudicará), aos autores das ações selecionadas, o caso
julgado. Decidindo, por conseguinte, o juiz oficiosamente a sua extensão aos
autores das ações suspensas. Isto se, no prazo de 30 dias, aqueles não tenham desistido
dos respetivos pedidos nem interposto recurso.
III.
As inovações de 2019.
O
mecanismo do artigo 48.º tem sido pouco utilizado[1]. Uma das razões apontadas
reside na alteração da formação de julgamento, que, na versão original,
coincidia com todos os juízes do tribunal administrativo de círculo onde se
devesse proceder ao julgamento do processo. A revisão de 2019 alterou esta
regra. Hoje, o n.º 8 do preceito dispõe que, no julgamento do(s) processo(s)-piloto
intervêm: no caso de um processo-piloto, o juiz do processo e mais dois juízes
de entre os mais antigos do tribunal; e, no caso de mais do que um processo-piloto
a correr em tribunais diferentes, três juízes de entre os mais antigos dos
diferentes tribunais. O facto de ter de se mobilizar todos os juízes do
tribunal para integrar a formação de julgamento desincentivava os Presidentes
dos tribunais de círculo de recorrer ao mecanismo. Esta alteração veio tentar
combater precisamente isso[2].
Uma
segunda alteração prende-se com a clarificação de que os autores dos processos-piloto
podem recorrer da decisão, a par dos autores dos processos suspensos. A nova
redação do n.º 9 do artigo 48.º vem (r)estabelecer a igualdade de armas.
Na versão anterior, o silêncio da norma em face dos autores dos processos suspensos,
mas também relativamente a contrainteressados e ao próprio Ministério Público
(cfr. o n.º 1 do artigo 141.º do CPTA) deixava a dúvida sobre se cabia
esse direito ao recurso. A alusão atual a “partes” alarga o elenco de sujeitos
investidos nesse direito, não afastando a possibilidade de recurso pelo Ministério
Público, que sempre poderá ocorrer no âmbito da defesa de legalidade.
O
novo n.º 12 do artigo 48.º vem, também ele, acrescer mais um fator de
celeridade e agilização. A existência de pedidos cumulados pode atrasar a decisão,
em virtude de introduzir maior complexidade na instrução. Segundo a ressalva agora
inserida no n.º 12, o pedido principal terá precedência sobre os
restantes, nos termos do n.º 4 do artigo 90.º do CPTA. Esta alteração
vai ao encontro do que já fora afirmado pelo TCA-Sul no Acórdão de julho de
2019[3], no qual se afirmou que “sendo
cumulados pedidos impugnatórios com pedidos indemnizatórios, se a complexidade
da apreciação dos pedidos assim o justificar, o Tribunal deve antecipar o
conhecimento do pedido impugnatório, formulado a título principal, e deixar a
instrução do pedido indemnizatório, daquele dependente, para um momento
ulterior, que apenas terá lugar se o conhecimento do pedido indemnizatório não
ficar prejudicado pela decisão que se tome com relação ao pedido impugnatório. Portanto,
o recurso ao mecanismo de seleção de processos de massa ou de andamento
prioritário poderia e deveria ser articulado com a prorrogativa dos n.ºs 3 e
4 do artigo 90.º do CPTA”.
IV.
Questões.
No
quadro atual, o autor do processo deixado em suspenso pode, tendo obtido uma
decisão desfavorável no processo-piloto, desistir do seu pedido ou recorrer
desta, no prazo de 30 dias após ser dela notificado. Claro está que, findo este
prazo, se presume que aceita a decisão-piloto e a concomitante extensão
oficiosa dos efeitos desta ao seu caso, determinada pelo “tribunal” (n.ºs 9
e 10 do artigo 48.º).
1.
Quem é o “tribunal”: o coletivo do qual emanou a decisão no processo-piloto ou
o juiz do processo suspenso? Julgo tratar-se do juiz do processo, pois deverá
ser junto deste que o autor apresenta o recurso ou a desistência e, portanto, apenas
ele domina o estado do processo de molde a apurar se a decisão de extensão é (ou
não) cabível;
2.
A notificação da decisão no processo-piloto deveria significar a extensão dos
efeitos do caso julgado aos processos suspensos, a qual se deveria aplicar em conformidade
caso, no prazo de 30 dias, o autor do processo suspenso, para cuja causa é
determinante tal caso julgado, nem dela desistisse, nem dela recorresse;
3.
Pode porventura extrair-se, do n.º 11, que o recurso que mereça provimento
– e que não seja interposto pelo autor de um processo suspenso – mas sim pelo
autor no processo-piloto tem eficácia erga omnes? E que efeitos tem o
provimento do recurso interposto pela entidade ré? E, a ter eficácia inter
partes o recurso apresentado (da decisão-piloto) com êxito pelo autor de um
processo suspenso, como decorre literalmente do n.º 11, tal solução não
desvirtuará a clara intenção uniformizadora do artigo 48.º?
V.
Bibliografia e Webgrafia.
ALMEIDA,
Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 4.ª Edição, Almedina,
2020.
GOMES,
Carla Amado, O regime da seleção de processos com andamento prioritário na
revisão de 2019
Ana Catarina Carrasco (N.º 58345)
[1] Alguns escassos exemplos: Acórdãos
do TCA-Sul de 5 de maio de 2008 (proc. 02899/07), de 11 de dezembro de 2008
(proc. 04002/08) e de 15 de janeiro de 2009 (proc. 02874/07).
[2] Cfr. R. Pedro e A. Mendes de
Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos - Anotação à Lei
118/2019, de 17 de setembro, Coimbra, 2019, pp. 80-81 (anotação ao artigo
48.º).
[3] Concretamente, o Acórdão de 4 de julho
de 2019.
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