1. Noções gerais e modalidades
Perante
um cenário em que, como o Professor Vieira de Andrade refere, o processo
principal pode facilmente tornar-se “excessivamente burocrático e pouco célere”[1], não poderia deixar de ser
referido este tão importante mecanismo, pois é através dele que, muitas vezes,
se permite a concretização do princípio da tutela
jurisdicional efetiva, nos termos dos art. 20º/5 e 268º/4 da CRP. O Supremo
Tribunal Administrativo define as providências cautelares[2] como “o meio mais capaz de
garantir que a hipotética procedência da ação principal não será inútil, ou
seja, quando o decretamento daquelas medidas seja essencial para assegurar que
a decisão a proferir no processo principal poderá produzir os efeitos que lhe
são próprios”.
O
processo cautelar, cujo regime se encontra consagrado no CPTA nos artigos 112º
a 134º, consiste, assim, num processo declarativo, já intentado ou a ser
intentado, através do qual o autor requer ao tribunal a adoção de uma ou mais
providências que se destinam a impedir que durante a pendência da ação
principal se constitua uma situação irreversível ou que sejam produzidos danos
de tal modo gravosos que retirem utilidade à própria ação.
No
que toca às modalidades, podemos, por um lado, ter providências cautelares conservatórias,
cuja finalidade é a de preservar a situação ou relação jurídica existente, e,
por outro lado, providências cautelares antecipatórias, que visam antecipar a
utilidade que decorrerá da (hipotética) procedência do processo declarativo (art.
112º/2, b), c), d) e e) do CPTA). Anteriormente à revisão de 2015, o CPTA previa
distinções em termos de tramitação processual entre estas modalidades, tendo
consagrado posteriormente, o regime unitário que hoje podemos observar. No
entanto, a nível funcional, a sua distinção continua a ser notória: a tutela antecipatória
visa situações jurídicas dinâmicas, instrumentais ou pretensivas, implicando,
para o interessado, a existência de uma pretensão de obter uma prestação de
outrem, de forma a realizar o seu interesse; já a tutela conservatória visa
situações jurídicas finais, opositivas ou estáticas, sendo que, neste caso, o
interessado pretende manter ou conservar um direito, visando não vir a ser
prejudicado por condutas a serem futuramente adotadas (art. 112º/2, a) e i) do CPTA).
2. Características
e requisitos
Segundo o Professor Mário Aroso de Almeida, são três os principais traços característicos dos processos cautelares:
i) A instrumentalidade, que nos permite concluir que o processo cautelar é, precisamente, instrumental face ao processo principal, não sendo dele autónomo, o que se traduz em consequências práticas ao nível da legitimidade: o processo cautelar apenas pode ser desencadeado pelo autor que propôs a ação principal (art. 112º e 113º do CPTA);
ii) A provisoriedade, que decorre da possibilidade de o tribunal revogar, alterar ou substituir a decisão de adotar providências se, durante a pendência do processo, ocorrer uma alteração das circunstâncias que o fundamente, e decorre do facto de das providências cautelares não resultar uma solução definitiva do litígio em apreço (art. 123º e 124º do CPTA).
iii) A sumariedade, que resulta do facto de o juiz ter de proceder a uma cognição sumária da situação de facto e de direito, própria de um processo provisório e urgente – o juiz terá, portanto, de apreciar as questões de facto e de direito de modo sumário, apenas de modo a que isso permita pronunciar-se, em tempo útil, quanto à (im)possibilidade de decretação da providência. O tribunal deverá “proceder a meras apreciações perfunctórias, baseadas num juízo sumário sobre os factos a apreciar”[3], evitando, assim, a formulação de juízos definitivos que deverão ter lugar no processo principal (com exceção dos casos do art. 121º do CPTA).
Os
requisitos para acionar o mecanismo em causa são, assim, essencialmente três:
1
– Periculum in mora - o art. 120º/1 do CPTA consagra este requisito que,
traduzido à letra, significa “perigo na demora”, o que, face ao anteriormente
exposto, bem se entende que seja necessário para ser requerida uma providência
cautelar. É este risco de inutilidade em que cairia a própria procedência da
ação principal que se pretende solucionar, entendendo-se necessário o
decretamento de uma providência cautelar para que a decisão proferida em sede
do processo principal venha efetivamente a produzir efeitos e a ser dotada de
utilidade. Assim, terá de existir “fundado receio da constituição de uma
situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação
para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal”. O
juiz deverá apurar a existência desse “fundado receio” da ocorrência de danos
totalmente ou praticamente irreversíveis, através de um juízo de prognose,
devendo a providência ser concedida, segundo o Professor Mário Aroso de Almeida,
quando “os factos concretos alegados pelo requerente inspirem o fundado receio
da produção de prejuízos de difícil reparação no caso de a providência ser
recusada”[4].
2
– Fumus bonis iuris - este requisito encontra a sua consagração na
última parte do art. 120º/1 do CPTA. A “aparência de bom direito” implica que o
juiz pondere a probabilidade séria de existência do direito alegado na ação
principal e da sua procedência, isto é, que “seja provável que a pretensão
formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente” – sendo apenas
necessário um juízo de plausibilidade de existência desse direito. Naturalmente
que se compreende que, quanto às providências antecipatórias, este requisito seja
dotado de maior exigência do que no caso das providências conservatórias, visto que se procede a uma antecipação
provisória do resultado do processo principal.
3
– Ponderação de interesses - resulta do art. 120º/2 do CPTA que, mesmo
preenchidos os dois requisitos anteriormente referidos, as providências poderão
não ser concedidas “quando, devidamente ponderados os interesses públicos e
privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem
superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser
evitados ou atenuados pela adoção de outras providências”.
3. Aspetos
relacionados com a tramitação processual
O
art. 112º/1 do CPTA aponta a distinção entre providências cautelares antecipatórias
e conservatórias: é relevante referir-se que estas constituem o processo
cautelar comum, embora possam existir processos cautelares especiais (que originam
providências cautelares especificadas), sujeitando-se a regras específicas, conciliadas
com as resultantes do processo cautelar comum. De qualquer modo, tanto os
processos cautelares comuns como os especiais seguem o modelo de tramitação urgente.
A
forma do processo cautelar resulta dos art. 114º a 119º do CPTA. Em termos de pressupostos
processuais, quanto à legitimidade, também o art. 112º/1 do CPTA nos indica,
como referido anteriormente, que terá legitimidade para requerer uma
providência cautelar quem tiver legitimidade para intentar um processo
principal; quanto ao momento ideal de propositura da ação, o art. 114º/1 do
CPTA refere que não existe prazo dentro do qual uma providência possa ser
requerida, podendo sê-lo em momento anterior, simultaneamente ao processo
principal ou após a propositura da ação (alíneas a), b) e c) do artigo,
respetivamente), ressalvando-se, contudo, o disposto no art. 116º do CPTA. O
requerente deve ainda indicar os contrainteressados a quem a adoção da
providência possa diretamente afetar. Além disso, mesmo na ausência de um
pedido do particular, o tribunal poderá decretar oficiosamente uma providência,
quando essa se configure como a única forma possível de garantir a tutela
jurisdicional efetiva do particular, estando em causa um risco de lesão iminente
e irreversível de direitos fundamentais.
Com
a revisão de 2015, no âmbito das modificações da instância passou a poder
verificar-se uma articulação entre a tramitação do processo cautelar e os
princípios que conduzem a ação principal: assim, o pedido pode ser ampliado ou substituído
e podem ser suscitados novos meios de prova pelo requerente, que permitam ao
tribunal pronunciar-se de acordo com a situação existente nesse momento,
concedendo, assim, a providência mais adequada. Ainda no seguimento desta
revisão, solucionou-se a “esquizofrenia” de desarticulação processual entre o
Ministério Público enquanto autor na ação principal e o procedimento cautelar
em que podia estar envolvido: nos termos do art. 113º/5 do CPTA, o Ministério
Público pode atualmente, quando for autor num processo principal, requerer o
seguimento do processo cautelar que se encontre pendente.
Nos
termos do art. 114º/3, g) do CPTA, o requerente deverá “especificar, de forma
articulada, os fundamentos do pedido, oferecendo prova sumária da respetiva
existência”, podendo quaisquer irregularidades ser supridas num prazo de cinco
dias, nos termos do nº5, o que, se não for feito, pode levar o juiz a rejeitar
o pedido liminarmente, nos termos do art. 116º do CPTA. Nos termos do art. 117º
e 118º/2 do CPTA, a falta de oposição implica a presunção de veracidade dos
factos invocados pelo requerente.
Segundo
o art. 131º do CPTA, o interessado passou também, desde 2015, a poder solicitar,
no requerimento inicial, que o juiz proceda ao decretamento provisório da
providência no despacho liminar. Assim, o tribunal pode aplicar a medida
cautelar a título provisório, por via de uma atuação quase instantânea, devendo
esta ser reavaliada posteriormente de modo mais aprofundado, à luz de novos
factos que surjam entretanto. A revisão de 2015 flexibilizou o regime constante
deste artigo, pois passou a referir expressamente o facto de bastar “a
existência de uma situação de especial urgência”, abrangendo não apenas
situações de lesão iminente e irreversível de direitos, liberdades e garantias,
como outras situações de especial urgência que exija que o tribunal atue de
forma praticamente imediata.
Resta referir que, segundo o art. 121º do CPTA, admite-se a convolação da tutela cautelar em tutela final, através de uma antecipação da decisão sobre o mérito da causa no processo cautelar, quando “se verifique que foram trazidos ao processo todos os elementos necessários para o efeito e a simplicidade do caso ou a urgência na sua resolução se verifique, o tribunal pode, ouvidas as partes por dez dias, antecipar o juízo sobre a causa principal, proferindo decisão que constituirá a decisão final desse preceito”.
4. Considerações finais
Facilmente
se compreende que, como resulta do anteriormente exposto, a reforma de 2015
veio flexibilizar o regime dos processos cautelares, aproximando-o ao regime
das providências cautelares em sede de Processo Civil.
Os
processos cautelares são, em suma, um mecanismo processual que visa atender a
situações de especial urgência, permitindo que aos particulares seja concedida
uma proteção célere, mantendo-se a utilidade do processo principal. Assim, este
mecanismo desempenha, a meu ver, um papel fundamental no âmbito do contencioso
administrativo, pois consiste num instrumento essencial para que
verdadeiramente se verifique o princípio da tutela jurisdicional efetiva (art.
20º/5 e 268º/4 CRP). Deste modo, como refere o Professor Vieira de Andrade, “os
processos cautelares visam especificamente garantir o tempo necessário para
fazer Justiça”[5].
Bibliografia:
AROSO DE ALMEIDA, Mário (2020). Manual de Processo
Administrativo, Coimbra: Almedina.
FONSECA,
Isabel (2002). Introdução ao Estudo Sistemático da Tutela Cautelar no
Processo Administrativo, Almedina.
PEREIRA
DA SILVA, Vasco (2009). O contencioso administrativo no divã da psicanálise,
Almedina.
TEIXEIRA DE SOUSA, Miguel. As Providências Cautelares e a Inversão do Contencioso, Instituto de Estudos do Processo Civil, disponível em:
https://www.fd.unl.pt/docentes_docs/ma/PCN_MA_25215.pdf (consultado a 4 de dezembro de 2020).
VIEIRA DE ANDRADE, José Carlos (2019), A Justiça Administrativa,
Almedina.
Legislação:
Constituição
da República Portuguesa
Código
de Processo nos Tribunais Administrativos – Lei nº 15/2002, de 22 de fevereiro.
Código
de Processo Civil – Lei nº 41/2013, de 26 de junho.
Jurisprudência:
Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 13 de
fevereiro de 2014. Processo nº 01902/13 disponível em:
http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/0/fa77e99be4dc93fb80257c8500408cde?OpenDocument&ExpandSection=1
[1] VIEIRA DE ANDRADE, José Carlos
(2019), A Justiça Administrativa, Almedina, p. 304.
[2] Acórdão do Supremo Tribunal
Administrativo de 13 de fevereiro de 2014 - Processo nº 01902/13.
[3] AROSO DE ALMEIDA, Mário (2020).
Manual de Processo Administrativo, Coimbra: Almedina.
[4] Idem.
[5] VIEIRA DE ANDRADE, José Carlos
(2019), A Justiça Administrativa, Almedina.
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