O que é o pedido de condenação à prática de ato administrativo legalmente devido?
Antes
de me versar acerca da discussão doutrinária em foco neste post, importa
definir alguns conceitos para melhor compreensão do mesmo na sua íntegra. Não
perderei muito tempo com este aspeto, não só porque não é o aspeto principal
que quero realçar, como já disse, mas também porque poderia estar aqui muito
tempo a explicar o que era o pedido de condenação à prática de ato devido, uma
vez que este assenta em vários pressupostos, mas também poderia versar sobre
questões de legitimidade, prazos e poderes da Administração e do juiz durante a
ação.
Podemos
definir a condenação à prática de ato administrativo legalmente devido como um
instituto consagrado para a proteção dos interesses e dos direitos de
particulares levando à emissão de um ato administrativo. Este instituto atua em
situações em que a Administração não atua ou recusa expressamente emitir o ato
administrativo devido, comportamentos tais, contrários ao que é pretendido pela
lei[1]. Este ato devido, nas
palavras do professor Vieira de Andrade, é entendido como “(…) aquele ato acto
administrativo que, na perspetiva do autor, deveria ter sido emitido e não foi,
quer tenha havido pura omissão ou uma recusa”[2]. O professor ainda
acrescenta a estas duas situações (omissão ou recusa) a situação da prática de
um ato, mas que este não seja suficiente para satisfazer uma pretensão[3].
Este
instituto vem consagrado no Código de Processo nos Tribunais Administrativos
(doravante, CPTA), no seu artigo 67.º. Para a elaboração deste post, importa
olhar um pouco para os pressupostos processuais específicos do pedido de
condenação, mais concretamente para a existência de uma omissão de decisão por
parte da Administração, ou seja, a alínea a) do artigo referido. Esta alínea
pressupõe em primeiro lugar, como refere o professor Vasco Pereira da Silva,
que tenha havido um pedido do particular, pedido esse apresentado ao órgão
competente e com o dever legal de decidir[4]. Além deste pedido
efetuado pelo particular, é necessário que a Administração não tenha praticado
tal ato dentro do prazo legalmente estabelecido[5].
A
discussão doutrinária que irei dar conta neste post está subjacente a este
pressuposto para a condenação à prática de ato administrativo, mais
concretamente no que toca ao saber se este pedido pode ter lugar nos casos em
que a lei determina que esta omissão assemelha-se ao deferimento tácito da
pretensão (artigo 130.º do Código do Procedimento Administrativo, doravante,
CPA)[6].
Da
questão do deferimento tácito da pretensão e da condenação à prática de ato
devido
Tal
como aponta o professor Vieira de Andrade, este problema apenas se coloca
quando a lei atribui outras consequências a esta omissão da Administração[7], ou seja, no caso de
deferimento tácito, a lei, mais concretamente no artigo 130.º CPA, não atribui
como consequência desta omissão, o incumprimento de um ato legalmente devido
pela Administração, mas atribui um conteúdo positivo a esta omissão (efeito
positivo)[8] – contrário ao
indeferimento tácito.
A
pergunta que se deve fazer é a seguinte: nos casos em que a lei atribui ao
silêncio da Administração um efeito positivo de deferimento tácito da pretensão
do particular e não, como resultado do artigo 67.º/1, a) CPTA, a consequência
do não cumprimento de um ato administrativo devido, poderemos ainda propor uma
ação de condenação à prática desse ato omitido?
Iniciaremos a explicação com a posição do professor regente. Segundo o professor Vasco Pereira da Silva, nos casos em que a lei ficciona o deferimento tácito da pretensão do particular, não devemos, forçosamente, afastar a eventual possibilidade de se pedir a condenação da prática do ato devido. Para isto apresenta, essencialmente, dois argumentos:
1) Em primeiro lugar, o professor considera que estamos perante situações completamente diferentes[9], na medida em que, quando se recorre à condenação à prática de ato devido, temos “(…) uma atuação intencional da Administração e materializada num procedimento destinado à emissão de um ato administrativo”[10]. Quando a lei atribui uma consequência diferente à omissão, neste caso, a consequência do deferimento tácito, apenas há uma produção de efeitos do comportamento omissivo da Administração, decorrente de uma “ficção legal”, sendo que esta figura, atualmente, na opinião do professor referido, já perdeu grande parte da sua importância e razão de ser[11]. O professor, ao defender este declínio desta figura no nosso ordenamento, chega a afirmar que estes deferimentos tácitos podem vir a ser afastados definitivamente.
2) Tentando deitar abaixo o argumento de que a omissão administrativa que desencadeava a aplicação da figura do deferimento tácito, tinha como resultado um ato administrativo, o professor refere que só por isto, não podemos concluir pelo afastamento do pedido de condenação à prática de ato administrativo devido[12], na medida em que este também pode ser pedido quando haja, efetivamente, uma atuação da Administração, atuação essa, desfavorável para o particular.
Na
mesma linha de pensamento do professor Vasco Pereira da Silva, podemos apontar
a professora Rita Calçada Pires defendendo que, quando estamos perante
situações de deferimento tácito previsto na lei, em situações de omissão por
parte da Administração, este deferimento apenas deve ser entendido “(…) como
mero facto potencializador da utilização do pedido de condenação à prática de
acto devido”[13].
Assim,
num género de conclusão, quanto a este setor da doutrina, o deferimento tácito
está empregue na omissão administrativa prevista para a condenação à prática do
ato devido[14].
Contrariamente
a esta posição, outro setor da doutrina portuguesa tem um entendimento diverso
no que toca à relação destas duas figuras.
O
professor Mário Aroso de Almeida, antes de entrar na questão da relação entre
as duas figuras, esclarece que o deferimento tácito previsto no 130.º do CPA,
constitui uma presunção legal[15], portanto, apenas nos
casos previstos na lei, é que esta presume que a pretensão apresentada foi
deferida pela Administração. No seguimento disto, o professor defende que os
casos de deferimento tácito estão excecionados do 67.º/1, a) do CPTA e,
portanto, nesses casos, não pode haver lugar a um pedido de condenação à
prática de ato administrativo legalmente devido[16], argumentado a sua
posição na ideia de que é inútil haver uma duplicação de efeitos jurídicos, na
medida em que o ato administrativo já se produziu em resultado do deferimento
tácito efetuado pela lei, não sendo necessário que venha a ser emitido novo ato
com o mesmo conteúdo.
Na
mesma linha de pensamento do professor Mário Aroso de Almeida, encontramos o
professor Vieira de Andrade que, não dando muita importância a este ponto,
apenas refere que pode haver lugar a um pedido de condenação à prática de um
ato administrativo legalmente exigido quando haja omissão da prática do ato
requerido no prazo legalmente estabelecido para a decisão (67.º/1, a) do CPTA),
a não ser que a lei atribua a esta omissão consequências distintas, sendo uma
destas consequências, o deferimento tácito – 130.º do CPA. Assim, quando a lei
atribua como consequência da omissão da Administração, o deferimento tácito (ou
seja, a consequência já não é o incumprimento, mas sim um efeito positivo de
deferimento) não é necessário que se proceda a um pedido de condenação à
prática do ato administrativo legalmente devido, apesar de poder haver lugar a
outras ações[17].
Conclusão
Observando
os argumentos apresentados pelos professores aqui referidos, sou levado a
concordar com a segunda doutrina exposta neste post, na medida em que,
efetivamente, tratando-se de situações diferentes, no fundo, os efeitos que são
pretendidos pelas duas situações são os mesmos, diferenciando apenas no modo em
que se consegue obter esses efeitos, ou seja, no pedido de condenação à prática
do ato administrativo legalmente devido, é necessário que haja tal pedido, no
entanto, já nos casos em que a lei consagra que, na situação em concreto existe
um deferimento tácito, não se mostra necessário proceder a um pedido de
condenação, pois, tal como refere o professor Mário Aroso de Almeida, trata-se
apenas de uma duplicação de efeitos já produzidos pelo deferimento, não se
mostrando necessidade para tal.
Leandro
Rocha Teixeira Lima
Aluno
nº 58527
Ano
4.º, Turma A, subturma 4
[1]
Rita Calçada Pires, O Pedido de Condenação à Prática de Acto Administrativo
Legalmente Devido – Desafiar a Modernização Administrativa?, p. 16.
[2] Vieira
de Andrade, A Justiça Administrativa, 13.ª ed., 2014, p. 206.
[3] Ibidem,
p. 206. (ver edição mais recente).
[4] Vasco
Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise,
2.ª ed., p. 396.
[5] Vieira
de Andrade, A Justiça Administrativa, 13.ª ed., 2014, p. 207.
[6] Vasco
Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise,
2.ª ed., p. 397.
[7] Vieira
de Andrade, A Justiça Administrativa, 13.ª ed., 2014, p. 207.
[8] Vasco
Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise,
2.ª ed., pp. 397-398.
[9] Ibidem,
p. 398.
[10] Ibidem,
p. 398.
[11] Ibidem,
pp. 398-399.
[12] Ibidem,
p. 400.
[13]
Rita Calçada Pires, O Pedido de Condenação à Prática de Acto Administrativo
Legalmente Devido – Desafiar a Modernização Administrativa?, p. 76.
[14] Ibidem,
p. 78.
[15] Mário
Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 4.ª ed., 2020, p.
329.
[16] Ibidem,
pp. 339-340.
[17] Segundo
nota de rodapé n.º531 em Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa,
13.ª ed., 2014, pp. 207-208.
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