No seguinte link encontra-se o PDF da Petição Inicial do grupo V - Pão e Vinho.
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Beatriz Costa
Carla Moniz Spínola
Diogo Lopes
Francisco Saramago
Inês Castelo Branco
José Monteiro
João Seringa
Luís Oom
Marta Biu
Tomás Almas
INTIMAÇÃO PARA PROTEÇÃO DE
DIREITOS, LIBERDADES E GARANTIAS
1.
A sua consagração na CRP e no CPTA
O
novo modelo de justiça administrativa fundado no princípio da igualdade de
armas entre os cidadãos e a Administração e na disposição de formas processuais
que permitem o acesso aos tribunais, entre as várias alterações, consagrou a
figura da intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias, no
art. 36º/1 d) e nos art. 109º a 111º do CPTA. Este é o segundo processo de intimação que
surge no CPTA, e apesar de ser uma novidade do Processo Administrativo, vem dar
cumprimento ao previsto na CRP, no art. 20º/5 que estabelece: “Para defesa dos
direitos, liberdades e garantias pessoais, a lei assegura aos cidadãos
procedimentos judiciais caracterizados pela celeridade e prioridade, de modo a
obter tutela efetiva e em tempo útil contra ameaças ou violações desses
direitos”.
“O
processo de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias,
consagrado no artigo 109º do CPTA, destina-se a cobrir situações que exigem um
especial resguardo jurisdicional, por não se mostrar adequada, por
impossibilidade ou insuficiência, a proteção jurídica que os demais meios
urgentes conferem.” [1]
Atendendo
a MÁRIO AROSO ALMEIDA, os processos de intimação são processos urgentes. A
intimação referida pode ser requerida quando a célere emissão de uma decisão de
mérito que imponha à Administração a adoção de uma conduta seja indispensável
para, em tempo útil, assegurar o exercício de um direito, liberdade ou garantia,
por o decretamento de uma providência cautelar não se revelar suficiente ou
possível no caso em concreto. Acrescentando, o nº2 do art. 109, que a intimação
pode ser dirigida contra particulares para suprir a omissão, “por parte da
administração, das providências adequadas a prevenir ou reprimir condutas
lesivas dos direitos, liberdades e garantias do interessado”.
2.
Requisitos
Sistematizando,
tem vindo a ser entendido pela doutrina e jurisprudência, os pressupostos da
intimação para defesa de direitos, liberdades e garantias são os seguintes:
(1)
que a providência judiciária requerida (adoção ou abstenção de uma conduta) se
destine a proteger um direito, liberdade ou garantia dos previstos no Título II
da Parte I da Constituição ou um direito fundamental de natureza análoga (art.º
17º da CRP), de cariz pessoal ou patrimonial;
(2)
que o pedido se refira à imposição de uma conduta positiva ou negativa à
administração ou a particulares;
(3)
não ser possível ou suficiente qualquer outro meio processual principal (ação
administrativa especial ou comum), combinado com o decretamento provisório de
uma providência cautelar adequada às circunstâncias do caso.[2]
3.
A sua subsidiariedade
Podemos
entender, assim, que este meio se trata de um meio subsidiário das providências
cautelares pois só se recorre ao processo de intimação referido quando esteja
em causa a obtenção de uma decisão de mérito de carácter urgente, e que não
pode ser obtido de outro modo, (através do decretamento provisório de uma
providência cautelar) sob pena de perda do efeito útil da decisão final.
4.
Tramitação
Quanto
à tramitação do processo, o art. 11º/1 CPTA determina que o processo é concluso
ao juiz, uma vez distribuído, com a maior urgência, para despacho limiar, a
proferir no prazo máximo de 48 horas, no qual, é ordenada a citação da outra
parte para responder no prazo de sete dias, sendo admitida a petição.
Se
o requerimento da intimação permitir ao juiz reconhecer que não se encontra
preenchido um pressuposto, nas circunstâncias do caso, de que depende a
utilização da intimidação por ser bastar o decretamento de uma providência
cautelar, o juiz pode proceder à convolação do processo de intimação num processo
cautelar nos termos do art. 110º-A do CPTA. Aqui, existem duas possibilidades, o
juiz pode considerar que se preenchem os pressupostos exigidos nos termos do
art. 131º do CPTA e proceder ao decretamento provisório da providência cautelar
adequada, convidando o interessado a apresentar o requerimento cautelar necessário
para dar seguimento ao correspondente processo cautelar; ou, o juiz pode
entender que no caso é suficiente um processo não-urgente, acompanhada da adoção
de uma providência cautelar, sendo que se não preencherem os pressupostos do
decretamento provisório de providência cautelar, o juiz não irá conceder o
decretamento referido, mas ainda assim deve promover a convolação do processo
de intimação num processo cautelar, convidando o autor a substituir o requerimento
da intimação previamente apresentado pelo requerimento cautelar adequado a
desencadear um processo cautelar.
Este
processo visa ser adequado a situações de urgência normal onde o processo
seguirá os trâmites previstos no art. 110º/1 e 2 e ainda, adequado a situações
de especial urgência onde a petição permita reconhecer a possibilidade de lesão
iminente e irreversível do direito, liberdade ou garantia cf art. 110º/3. Quanto
a esta última situação, o nº3 do artigo referido determina que o juiz pode
optar, no despacho liminar, por (a) reduzir o prazo de 48h previsto no nº1 do
artigo; (b) promover a audição do requerido; (c) promover a realização de uma
audiência oral, no prazo de 48h, onde a decisão será tomada de imediato. E assim,
respetivamente, teremos quatro possibilidades, um processo mais rápido que o
normal ou um modelo ultrarrápido. Em oposição ao art. 110º/1 onde o processo
será normal e ao art. 110º/2 onde será mais lento do que o normal.
6. Bibliografia:
MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2015
CARLA AMADO GOMES, Pretexto, contexto e texto da intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias in Estudos em homenagem ao Professor Doutor Inocêncio Galvão Telles, V, Almedina, 2003 (p. 15 a 26)
Acórdão TCAN de 30 de novembro de 2017,
Processo nº 00452/17.OBECBR-A, Relator Alexandra Alendouro, em:
Acórdão TCAS de 01 de outubro de
2020, Processo nº 800/20.5BELSB, Relator Lina Costa, em :
Acórdão TCAS de 09 de
julho de 2015, Processo nº 12220/15, Relator António Vasconcelos, em:
http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/-/EA7DA1066139AA1E80257E820056E661
Acórdão do STA de 31 de outubro de 2020, Processo nº 0122/20.1BALSB, Relator Maria Do Céu Neves, em:
http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/65cabfb083dcdc838025861b0039a6c8?OpenDocument&ExpandSection=1#_Section1
Ana Taveira
Nº 58 604
Caros colegas,
No link abaixo indicado encontra-se o PDF relativo à nossa Petição Inicial.
https://drive.google.com/file/d/1iHv1aANYumZ0-j87D2saEWpHwPg_IPYu/view?usp=sharing
Ana Taveira
Anita Gomes
Beatriz Ribeiro
Lucca Beliene
José Sequeira
Maria Madalena Reis
Maria de Sousa Mendes
Rita Vale
Tomás Rebelo
Vasco Garcia
Subturma 4, Ano Letivo 2020/2021
Indice:
I)Introdução ao problema
II)Análise do regime
III)Considerações
conclusivas
I) Sucede, em certos
casos, que a lei impõe como requisito para o acesso à impugnação contenciosa de
atos administrativos, a utilização necessária dos meios impugnatórios
administrativos disponíveis aos particulares previstos nos artigos 184º e
seguintes do CPA.
Tradicionalmente, o
requisito da prévia utilização dos meios de impugnação administrativa é
apresentado pela doutrina como sendo um dos componentes do pressuposto
processual da impugnabilidade do ato administrativo, como aliás poderá resultar
prima facie do disposto no artigo 51º/2 a) do CPTA, não obstante isto,
vamos no sentido proposto pelo professor Aroso de Almeida de considerar antes
que este é um pressuposto processual atípico, operando no plano do interesse
processual dado que “a questão de saber se a impugnação judicial de um ato
administrativo está dependente da prévia utilização de uma impugnação
administrativa nada tem que ver com a substância do ato”.
Temos que, a título de
opinião própria, a imposição do ónus de prévia impugnação administrativa do ato
em causa se afigura restritivo do direito de acesso à tutela jurisdicional
consagrado no artigo 20º da CRP, pelo que terá sido entendimento semelhante que
levou às alterações legislativas que analisaremos infra.
II)
Do CPTA não resulta, pelo
menos em termos gerais, a imposição de que os atos administrativos sejam previamente
impugnados por via administrativa para que sejam suscetíveis de impugnação
contenciosa. Efetivamente, o regime dos artigos 51º e 59º/4 e 5 leva-nos a afirmar
que a regra geral é a de que qualquer ato impugnável o continuará a ser,
independentemente de já ter sido impugnado administrativamente. Não obstante
isto, o disposto no CPTA não exclui a possibilidade de lei especial vir
estabelecer este requisito para determinadas situações, o que configura uma
exceção à regra geral que acabámos de enunciar.
Esta natureza excecional
transparece não só do facto já enunciado de que a imposição deste ónus é
restritiva do direito ao acesso à tutela jurisdicional, como também do disposto
no artigo 185º/2 do CPA que refere que, salvo disposição legal em contrário, as
reclamações e recursos administrativos têm sempre natureza facultativa.
Quando então a lei
prescreva a necessidade de prévia impugnação administrativa do ato, o
particular deverá então realizá-la dentro do prazo estabelecido por lei, sob
pena de preclusão do direito de acesso à impugnação contenciosa do mesmo sendo
que, na falta de fixação de um prazo, observar-se-ão os prazos previstos no CPA:
i)30 dias no caso de
interposição de recurso hierárquico necessário, como decorre do artigo 193º/2
do CPA;
ii)15 dias para a
reclamação, como resulta do artigo 191º/3 do CPA.
Tendo sido utilizada a
impugnação administrativa, salvo disposição da lei especial em contrário, o
prazo de decisão das reclamações e recursos hierárquicos é de 30 dias, como
decorre dos artigos 192º/2 e 198º/1 do CPA respetivamente. Decorrido o prazo
para decisão sem que a administração se tenha pronunciado quanto ao assunto,
começa a contar o prazo para a impugnação contenciosa do ato administrativo
dentro do qual o deverá ser interposta a ação de impugnação no tribunal
competente. Caso a administração se pronuncie no sentido de indeferir o pedido
em causa, caberá então utilizar a via de impugnação que teria sido utilizada
caso não tivesse sido estabelecido o requisito de prévia impugnação
administrativa, nos termos gerais.
Há também que referir que,
nos termos do artigo 189º/1 do CPA, as impugnações administrativas necessárias
implicam sempre a suspensão dos efeitos do ato impugnado, não sendo hoje em dia
admissível o afastamento dos efeitos suspensivos por motivos de interesse
público, (não obstante ainda possível o afastamento destes efeitos nas
situações de impugnação administrativa facultativa como decorre do artigo
189º/2 do CPA), como decorria do artigo 170º do CPA anterior à revisão de 2015,
tendo também sido revogadas as disposições de lei especial que assim
estabelecessem nos termos do artigo 3º/3 e 4 do Decreto-Lei nº 4/2015 de 7 de
janeiro, diploma que aprovou a revisão ao CPA, e que veio também no seu artigo
3º/1 estipular que apenas serão necessárias as impugnações existentes à data de
entrada em vigor do diploma em causa quando previstas em lei que utilize as expressões
elencadas:
a)a impugnação em causa é
“necessária”;
b)do ato em causa “existe
sempre” reclamação ou recurso;
c)a utilização da
impugnação administrativa “suspende” ou tem “efeito suspensivo” dos efeitos do
ato impugnado.
Vimos, portanto, uma ampla
redução das situações em que existe o requisito de prévia impugnação administrativa,
sendo portanto seguro afirmar que hoje em dia são residuais os casos em que
este requisito deve ser verificado (e bem).
Antes de terminarmos a
nossa breve exposição, cumpre acautelar a situação em que, um interessado induzido
no erro de que seria necessária a impugnação administrativa do ato em causa
deixa passar o prazo para a impugnação contenciosa do mesmo. Nestas situações,
o professor Aroso de Almeida defende que, por força do direito à tutela
jurisdicional efetiva, que inspira o disposto no artigo 7º do CPTA (princípio pro
actione), não poderá deixar de ser admitida a impugnação contenciosa
extemporânea através da aplicação ao caso do artigo 58º/4 do CPTA, hoje
revogado. Perante isto, vamos no sentido de considerar que, caso o erro em
causa não seja imputável ao interessado, se aplicar à situação em causa e por
analogia o artigo 189º/1 do CPA.
No mesmo sentido do
professor Aroso de Almeida vai o acórdão do STA de 16 de Abril de 2008, que
considerou desculpável o atraso na apresentação de uma impugnação de ato
administrativo por via de erro que o tribunal atribuiu, de entre outras causas,
à “(…)grande imprecisão do quadro normativo aplicável(…)”.
III)
Em suma, temos que a figura
do requisito de prévia impugnação administrativa para o acesso à impugnação
contenciosa do ato administrativo viu, nos último anos, uma grande redução do
seu âmbito de aplicação, tendo esta caído em desuso.
Efetivamente, a
conjugação do direito à tutela jurisdicional efetiva conjugado com as
tendências de desburocratização do procedimento administrativo, e do processo
de contencioso administrativo conduziram à constatação da desatualização desta
figura.
Somos da opinião de que
qualquer alteração que facilite o acesso aos tribunais, contribuindo para a “desmistificação”
da tutela jurisdicional, consiste num importante plus para o estado de direito
democrático, sendo portanto de aplaudir medidas como esta.
Bibliografia:
Aroso de Almeida, Mário, “Manual de Processo Administrativo”, Almedina,
4ª edição.
Tomás Almas, nº 58212.
O regime do contencioso pré-contratual vem estabelecido do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante “CPTA”) entre os artigos 100.º e 103.º-B, sendo que o mesmo resulta da transposição das Diretivas Europeias n.º 89/665/CEE, de 21 de dezembro e n.º 92/13/CEE, de 25 de fevereiro, sendo que o art.100.º n.º 1 do CPTA apresenta o tipo de ações abrangidas: “Para os efeitos do disposto na presente secção, o contencioso pré-contratual compreende as ações de impugnação ou de condenação à prática de atos administrativos relativos à formação de contratos de empreitada de obras públicas, de concessão de obras públicas, de concessão de serviços públicos, de aquisição ou locação de bens móveis e de aquisição de serviços”.
Como sabemos a contratação pública corresponde a um dos desígnios mais regulados a nível do Direito da União Europeia, e tal facto deve-se desde logo à proteção das 4 liberdades da Comunidade, sendo de destacar neste âmbito a liberdade de prestação de serviços, capitais e mercadorias inerentes à proteção do mercado livre e da concorrência.
Ora, atinente à contratação em si mesma, as Diretivas Europeias que vieram regular os Contratos Públicos, e por sua vez originar o novo Código dos Contratos Públicos de 2015 (doravante “CCP”), preveem que entre a adjudicação e a celebração do contrato deve existir um intervalo de tempo de pelo menos 10 dias. Este intervalo corresponde na terminologia anglo-saxónica ao período “stand still”, ou entre alguma Doutrina nacional ao “período de nojo”, para que este mesmo intervalo de tempo corresponda um afloramento das garantias legais de contratação em que os interessados possam denotar a existência de irregularidades ou ilegalidades durante o procedimento de formação do contrato.
Posto isto, este intervalo de tempo configura um efeito suspensivo automático da tutela aos meios judiciais para que os interessados possam fazer valer as alegadas ilegalidades ou irregularidades e veio a ser tutelado no CPTA no art.103.º-A. Atendendo ao regime atual, a suspensão automática verifica-se quando esteja em causa a impugnação que tenha por objeto um ato de adjudicação em que a própria celebração do contrato esteja já adstrita pelo próprio CCP à observância do prazo de stand still conforme decorre do n.º 1 do art.103.º-A: “As ações de contencioso pré-contratual que tenham por objeto a impugnação de atos de adjudicação relativos a procedimentos aos quais é aplicável o disposto no n.º 3 do artigo 95.º ou na alínea a) do n.º 1 do artigo 104.º do Código dos Contratos Públicos, desde que propostas no prazo de 10 dias úteis contados desde a notificação da adjudicação a todos os concorrentes, fazem suspender automaticamente os efeitos do ato impugnado ou a execução do contrato, se este já tiver sido celebrado”.
Além do requisito acima explicitado o CPTA também prevê que a impugnação deva ser proposta no prazo de 10 dias úteis desde a data da notificação da adjudicação a todos os concorrentes nos termos do CCP.
A solução acima apresentada foi introduzida recentemente no ano de 2019, sendo que previamente o âmbito de aplicação era amplamente mais vasto o que causava alguma
dissonância no sistema jurídico pois aquilo que existia era o regime processual (CPTA) a prever um maior n.º de situações de efeito suspensivo automático em contrariedade com as situações que o regime substantivo previa (CCP).
Não obstante, o regime atual prevê a aplicação do efeito suspensivo automático em 2 tipos de situações: quando se proceda à impugnação no prazo de 10 dias úteis dos atos de adjudicação cuja celebração está abrangida pelo prazo de stand still, consoante previsão no CCP; ou; quando não existe efeito suspensivo automático, que se verifica quando quando o prazo de 10 dias úteis seja ultrapassado pelo interessado em causa, e até ao prazo de 1 mês previsto no art.101.º CPTA.
Um dos aspetos mais relevantes da aplicação do efeito suspensivo automático é o que está previsto no art.103.º-A n.º 4. O mesmo vem prever que o interesse do contraparte que está a impugnar a adjudicação apenas pode ser preterido em situações de grave prejuízo para o interesse público ou de consequências lesivas de forma desproporcional para outros interesses em causa. A solução em causa, sobretudo no atual contexto pandémico, pode conferir alguma discricionariedade excessiva, embora o CPTA venha prever com alguma rigidez os prazos para este tipo de impugnação. Como tal, ao exceder o prazo de 10 dias úteis o contrainteressado apenas pode servir-se de medidas provisórias, sendo que tal é possibilitado pelo art.103.º-B caso o tribunal se convença que os danos provenientes da suspensão não serão superiores aos da falta da suspensão da adjudicação ou execução do contrato, sendo que estamos perante uma análise com base no princípio da proporcionalidade, mais propriamente na vertente do custo-benefício, como aponta o n.º 3 do preceito em causa.
Alguma Doutrina como Mário Aroso de Almeida vem criticar a anomalia jurídica que o n.º 1 in fine do art.103.º-A vem trazer para o Universo da Contratação Pública na medida em que a solução prevista após a alteração de 2019 apenas vem prever o recurso ao efeito suspensivo automático pois apenas abarca as situações em que sendo a ação proposta no prazo de 10 dias úteis o contrato já possa estar celebrado, o que vem violar o prazo de stand still, novamente incorrendo numa contrariedade com a teleologia do regime substantivo previsto no CCP.
No que concerne ao objeto do processo, o art.102.º n.º 6 prevê a aplicação dos arts.45. º e 45.º-A referentes à modificação na medida em que perante um processo de impugnação e posterior anulação do ato de adjudicação verifica-se uma situação de impossibilidade de proferir a sentença de anulação pretendida pela contraparte que tentou impugnar o ato, sendo que a mesma não consegue garantir a respetiva pretensão. Como tal, o atual regime prevê a constituição automática do direito à indemnização, “além de que assume especial interesse para efeitos de tutela da segurança jurídica pois assume-se que o contrato celebrado e executado impossibilita a reinstrução do procedimento pré-contratual previsto no CCP, no caso de se proceder à substituição do ato de adjudicação ilegal por outro que não padeça de ilegalidades”.1
Outra das questões que vale a pena aprofundar é o levantamento do efeito suspensivo. Neste âmbito, o legislador veio prever no art.103.º-A n.º 2 que este pedido pode ser feito
1 ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 4.ª Edição, Almedina, 2020; pp. 139-143
na pendência da ação, o que veio responder a alguns dos problemas relacionados com os casos em que se questionava se este tipo de pedido estava sujeito a algum prazo na lei processual, apesar de a doutrina e a jurisprudência anteriormente à mais recente alteração do preceito já darem uma resposta semelhante à legal.
Um dos aspetos que merece um reforço de atenção face ao que já foi dito acima é o critério de decisão do incidente de levantamento do efeito suspensivo. Um bom ponto de partida para esta temática é como já tivemos oportunidade de analisar, o art.103.º n.º 4 que prescreve: “O efeito suspensivo é levantado quando, ponderados todos os interesses suscetíveis de serem lesados, o diferimento da execução do ato seja gravemente prejudicial para o interesse público ou gerador de consequências lesivas claramente desproporcionadas para outros interesses envolvidos”.
Ora, face à alteração do n.º 2 do mesmo preceito que deixa de prever a necessidade de alegação de que o diferimento do ato é prejudicial e lesivo, facilmente se verifica que tal não acarreta qualquer tipo de problema em sede de objeto na medida em que o n.º 4 prescreve o critério de forma clara, embora tenha uma substancialmente relevante para as partes em causa. Acontece que uma vez retirado o ónus de alegação pelos interessados e pela entidade demandada, o mesmo é transferido para a esfera do juíz, numa clara concessão de um poder-dever de boa gestão processual orientada pelos princípios basilares da Administração Pública presentes no art.266.º da Constituição da República Portuguesa (doravante “CRP”), assentes na prossecução do interesse público.
Esta solução apresentada acaba por ser algo radical e desembocar como já tivemos oportunidade de referir em alguma discricionariedade excessiva de situações em que podemos enquadrar o levantamento do efeito suspensivo automático uma vez que o mesmo acaba por ser reconduzido à necessidade de a suspensão ser gravemente prejudicial; geradora de consequências lesivas; ou que a respetiva manutenção se mostre superior para garantir a salvaguarda do interesse público. Deste modo, o problema surge por duas ordens de razão. Desde logo porque atribui um poder discricionário excessivo no juíz, esvaziando a esfera de alegação dos interessados, e por outro lado, o levantamento assenta em critérios baseados em conceitos indeterminados em que poderão ser abrangidas uma quantidade desnecessária de situações em que justifique o levantamento da suspensão, além de que não é tida em conta nenhuma medida de compensação em função do prejuízo que decorre para o autor. Esta orientação acaba mesmo por divergir das orientações das Diretivas Europeias nesta matéria através da alusão ao juízo ponderativo.
Deste modo, alguns setores da Doutrina nacional como Pedro Correia Gonçalves defendem uma interpretação restritiva do conceito “gravemente prejudicial” de forma a pugnar previamente por um juízo de comparação ao abrigo do princípio da proporcionalidade. Esta via encontra escopo jurisprudencial no Acordão Lucchini do Tribunal de Justiça da União Europeia (doravante “TJUE”), em que o mesmo adotou a posição de que os órgãos jurisdicionais nacionais, na medida do possível, devem interpretar as disposições do direito nacional de forma a que possam ser aplicadas de modo a contribuírem para a implementação do Direito da União Europeia que aqui encontra mais uma vez um afloramento do respetivo primado jurídico. Em suma,
devemos estar perante uma lesão desproporcional, grave, e em que o prejuízo supera aquele que resultará para o autor.
Por outro lado, retomando as regras que dizem respeito às medidas provisórias, torna-se imperioso averiguar em que tipo de situações estas medidas podem ser recusadas. O art.103.º-B n.º 3 prevê que “As medidas provisórias são recusadas quando os danos que resultariam da sua adoção se mostrem superiores aos que podem resultar da sua não adoção, sem que tal lesão possa ser evitada ou atenuada pela adoção de outras medidas”. Ora, apesar da suspensão de eficácia não se encontra nenhum vestígio que aponte para o impedimento de a entidade adjudicante executar o ato de adjudicação.
Neste ponto, uma solução viável parece ser o recurso ao Código do Processo Civil mais propriamente no respetivo art.366.º n.º 1. 2.ª parte em que os órgãos jurisdicionais possibilitariam neste caso a contraparte impugnante de requerer uma decisão provisória prévia ao exercício do direito ao contraditório da entidade adjudicante. Caso contrário, o caminho possível é aquele que já foi previamente analisado acima e que consiste na fixação de uma indemnização nos termos dos arts.45. º e 45.º-A do CPTA, na sequência de neste caso o impugnante não ser satisfeito no que concerne ao respetivo interesse.
No entender da jurisprudência o valor da indemnização deve corresponder ao ressarcimento do interessado pela perda de obter um resultado favorável no concurso, segundo um juízo de equidade, o que naturalmente levanta algumas dúvidas face à possibilidade de o mesmo demonstrar que seria o adjudicatário e como tal estaríamos a basear-nos no interesse contratual positivo. Por outro lado, podemos sempre estar no campo da perda de chance face à perda de lucro expectável em função da respetiva exclusão do procedimento em causa.
Estas soluções fazem com que a indemnização por equidade para os casos em que, devendo a ação impugnatória ter sido procedente, os órgãos jurisdicionais não consigam apurar a probabilidade que o autor teria de ser adjudicatário, caso o procedimento pré-contratual pudesse ter sido retomado.
Bibliografia:
• ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 4.ª Edição, Almedina, 2020
• GONÇALVES, Pedro Costa, Direito dos Contratos Públicos, 3.ª Edição, volume I, Almedina, 2018
• SILVA, Duarte Rodrigues, O levantamento do efeito suspensivo no contencioso pré-contratual no quadro da proposta de alteração ao CPTA, in RDA, n.º 3, 2018
Vasco Neves Garcia
Subturma 4 4TA
Análise
simplificativa ao complexo regime da Extensão dos Efeitos da Sentença no Contencioso
Administrativo
1. Uma
primeira abordagem ao tema
A
extensão dos efeitos da sentença encontra-se atualmente prevista no art. 161º do
Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), com novos pressupostos
introduzidos pela revisão do processo administrativo (ao abrigo do DL n.º
214-G/2015, de 2 de outubro)[1]. A análise a este regime
impõe-se pela sua originalidade, ou se quisermos ser menos ambiciosos, pela sua
particularidade, a qual assenta no caráter substantivo do instituto.
Adicionalmente, a obtenção de tutela processual, num contexto de um processo declarativo
cuja tramitação é idêntica à do processo de execução de sentenças de anulação
de atos administrativos suscita certo caráter inovador.
Relativamente
aos seus antecedentes históricos, trata-se de um regime que fora inserido na
versão inicial do CPTA, a propósito da reforma do contencioso administrativo de
2002/2004.
Na
medida em que o preceito em análise é regulado por via de pressupostos
(materiais e processuais) que implicam uma ampla e complexa variedade de
problemas jurídicos (mormente, a conjugação dos efeitos das sentenças – em
particular, das sentenças proferidas em processos de impugnação de atos
administrativos e de condenação à prática do ato devido – com o caso julgado, o
caso decidido, a aceitação do ato e os contrainteressados), cabe-nos visar
explicitar os mesmos.
No
entanto, em primeiro lugar, importa abordar o escopo do regime do 161º CPTA que
consiste essencialmente (como bem esclarece a Juíza Desembargadora no Tribunal
Central Administrativo Sul, Ana Celeste Carvalho) em «permitir que, nas
situações em que a Administração define certa situação jurídica ou impõe certo
regime normativo, nem todos reajam contenciosamente de imediato e em momento
próprio contra essa atuação administrativa, não lançando mão do meio processual
adequado, possam aproveitar os efeitos da sentença de conteúdo favorável em que
não foram partes.»[2]
O
regime em apreço constitui, portanto, um regime de direito administrativo
substantivo, cuja tutela jurisdicional se funda nos tribunais administrativos: o
161º CPTA evita a necessidade de todos os destinatários (ou, no mínimo,
daqueles que se sintam lesados pela atuação administrativa) instaurarem
imediatamente um número alargado de processos com a finalidade de satisfazer as
respetivas pretensões jurídicas. Isto porque basta somente um grupo de
interessados para o fazer, o que permite que os restantes possam esperar pelo
seu desenlace e, na eventualidade de a definição do direito, concretizada na
sentença, lhes ser favorável, solicitar à Administração a extensão dos efeitos
da sentença a seu favor. Contudo, se esta recusar o pedido formulado, deverá(ão)
o(s) interessado(s) requerer ao tribunal administrativo, que proferiu a
sentença, a tutela judicial da sua pretensão, através da extensão dos efeitos de
sentença anterior.
Consequentemente,
este instituto tem, desde logo, duas vantagens importantes: a celeridade
processual administrativa, pois evita a formação de “processos em massa” que
seriam, afinal de contas, desnecessários; e o fomento da igualdade de
tratamento entre os particulares que têm pretensões jurídico-substantivas
iguais.
A
prof.ª Mafalda Carmona recorda que estas vantagens constituem um mecanismo que
sucede frequentemente no Direito Administrativo, sobretudo no âmbito dos
concursos e do emprego público, ou no contexto das relações jurídicas
administrativas poligonais (que se estendem a demais sujeitos relativamente ao
destinatário direto da atuação da Administração.[3]
2. Os
efeitos das sentenças[4]
no processo administrativo revisto
As
sentenças de anulação (emitidas em sede de processos de impugnação de ato
administrativo), continuam a assumir maior frequência e relevância do que as
sentenças de condenação à prática de ato devido (realidade que não se alterou
substancialmente com a reforma de 2002/2004). Estas últimas podem ter um
conteúdo genérico ou determinado[5].
As
sentenças de mera anulação, de acordo com Ana Celeste Carvalho, produzem,
geralmente, efeitos constitutivos, os quais se traduzem na «invalidação do ato
impugnado, atestando a sua ilegalidade, eliminando-o da ordem jurídica e
retroagindo os seus efeitos à data da prática do ato administrativo impugnado»
(“efeito típico e direto”) para além da «reconstituição da situação atual
hipotética, de que emerge o dever de executar a sentença, colocando o
interessado na situação de facto e de direito em que estaria não fosse o ato
anulado»[6]. Adicionalmente, a
Administração não pode «reincidir no fundamento de invalidade, ficando proibida
de praticar novo ato administrativo que reincida nos mesmos vícios» (“efeitos
ultra-constitutivos”).
No
que respeita ao alcance subjetivo do caso julgado, a sentença de anulação
produz efeitos ultra partes/erga omnes[7]: o efeito de eliminação do
ato administrativo impugnado da ordem jurídica não se produz somente na esfera
jurídica de quem foi parte na ação, mas também na esfera de terceiros.
3. Os
pressupostos materiais e processuais[8]
do art. 161º CPTA
Os
pressupostos materiais encontram-se previstos na 1ª parte do n.º 1; na 2ª parte
do n.º 1 e corpo do n.º 2; na parte final do n.º 1; e nas alíneas a) e b) do
n.º 2 (todos do 161º CPTA). Por sua vez, os pressupostos processuais estão
regulados no n.º 3; n.º 4; e n.º 5 do preceito mencionado.
Todos
os pressupostos citados revestem-se de enorme complexidade, revelando a
natureza restrita da extensão dos efeitos das sentenças. De modo sintético,
poder-se-á afirmar que se exige como condição material da pretensão de extensão
dos efeitos da sentença, «que tenha sido proferida uma sentença que tenha
anulado ou declarado nulo um ato administrativo, admitindo, portanto, quer uma
sentença constitutiva, de anulação de ato administrativo, quer uma sentença de
simples apreciação, de declaração de nulidade de ato administrativo»[9] (ambos os casos integram o
âmbito de aplicação do 50º/1 CPTA). Tendo em vista a diversa espécie de pronúncias
judiciais, justifica-se a referência ao “conteúdo desfavorável” ou “favorável”
(161º/1). Uma vez que estão em causa decisões finais e definitivas, encontram-se
excluídas do âmbito de aplicação do preceito quaisquer decisões provisórias (à
semelhança do que sucede em processos cautelares). Note-se, também, que estão
em causa atos gerais (destinados a mais de um interessado). Adicionalmente, é
necessário que a sentença se encontre transitada em julgado (o que conduz a uma
vinculação para a Administração), prevalecendo sobre qualquer ato
administrativo que a desrespeite e produzindo a nulidade desse ato (205º/2, CRP;
158º/1 e 2, CPTA; 619º/1 CPC; e 161º/2/i) CPA). Exige-se também no 161º/1 que se
verifique o respeito pelo princípio de igualdade material, pelo que devemos
estar perante casos perfeitamente idênticos (tem de haver semelhança entre situações
de facto e de direito).[10] Outro dos pressupostos do
161º compatibiliza o principio da tutela jurisdicional efetiva e o direito de
acesso à justiça (20º CRP) com a proteção e a defesa do caso julgado (2º,
205º/2 e 111º/1, CRP), salvaguardado a exceção de litispendência (89º/4/l) CPTA;
e 577/i), 580º e 581º CPC): é indispensável que o interessado que solicita a
extensão dos efeitos da sentença não tenha a sua situação jurídica definida por
sentença transitada em julgado (pressuposto negativo). O 161/2/a), fazendo uma
remissão para o art. 48º, prevê pressupostos de verificação alternativa e visa que
a «solução de cujos efeitos o interessado pretende beneficiar corresponda a uma
solução alargada da jurisprudência dos tribunais superiores, que por várias
vezes decidiram no mesmo sentido, com força de caso julgado»[11]. A alínea b) do n.º 2 do
161º evidencia a insuficiência de uma jurisprudência alargada dos tribunais, sendo,
portanto, indispensável uma jurisprudência maioritária. O n.º 3 do 161º
pressupõe que «o interessado se tenha dirigido previamente à Administração
(resolução extrajudicial da sua situação jurídica), apresentando-lhe
requerimento que a constitua no dever legal de decidir»[12]. Quanto ao prazo de um
ano, a partir de quando é que ele deve ser contado? Entendemos, à semelhança de
Ana Celeste Carvalho, que se deve conjugar, para solucionar esta questão, o
requisito de natureza processual (161º/3) com o requisito material (n.º 1 do
preceito), o qual exige o trânsito em julgado da sentença. Assim, o prazo de um
ano conta-se da data da última decisão judicial. Note-se que deverá existir
coincidência entre a “entidade pública” a que se refere o n.º 3 do 161º, a quem
o interessado dirige o requerimento, «que foi demandada no processo cuja
sentença transitada em julgado o interessado funda a extensão dos efeitos, e a
entidade que indeferindo o pedido ou não o decida, seja demandada na ação de
extensão de efeitos»[13]. O n.º 4 do 161º
(remetendo, in fine, para os arts. 173º-179º CPTA) define o prazo em que
o interessado deve exercer o direito à extensão dos efeitos da sentença (dois
ou três meses consoante as circunstâncias previstas no preceito), devendo-se
entender por “tribunal competente que proferiu a sentença” o tribunal de primeira
instância (40º/1 ETAF), que, em primeiro lugar, apreciou e decidiu o litígio
(interpretação unânime do STA[14]). Relativamente ao último
requisito, pretende-se acautelar a posição jurídica substantiva dos
contrainteressados[15], «permitindo que possam
estar em juízo e não sejam prejudicados pela extensão dos efeitos da sentença,
respeitando o seu estatuto jurídico-processual de verdadeiras partes no
contencioso administrativo»[16]. Ana Celeste Carvalho
sublinha que não sendo admissível uma derrogação das garantias processuais de
quem tem o estatuto de parte, impõe-se uma compatibilização deste entendimento
com a proteção conferida aos contrainteressados: «existindo contrainteressados,
é exigível que o interessado tenha agido judicialmente em momento próprio, o
que limita fortemente a possibilidade de o interessado aproveitar a grande
vantagem da extensão dos efeitos da sentença, decorrente precisamente de não
ter agido processualmente em momento próprio»[17].
4. A
pretensão subjacente ao art. 161º CPTA: caracterização da respetiva relação
jurídico-processual
Em
relação à índole da tutela de pretensão de extensão dos efeitos da sentença, pode-se
afirmar, desde já, que apesar da sua previsão sistemática no âmbito das
disposições gerais do processo executivo (pela proximidade com o regime de
execução de sentenças anulatórias), estamos, na verdade, perante um efetivo
processo declarativo, com pressupostos materiais e processuais diferenciados
dos processos executivos, «dirigido à declaração do direito para a situação
concreta que foi submetida ao tribunal para julgamento»[18]. Deste modo, concordamos
com Ana Celeste Carvalho quando defende que se trata de um «instituto que tem a
sua origem e se desenvolve através de um procedimento administrativo, que corre
junto da entidade demandada na sentença transitada em julgado e que depois, em
caso de recusa de extensão administrativa dos efeitos de sentença, corre
judicialmente no tribunal que proferiu essa sentença, segundo os termos do
processo executivo»[19].
Breves
notas impõem-se para destacar, primeiramente, que o articulado inicial
apresentado pelo interessado e que marca o início da instância consiste numa
verdadeira petição (cfr. 176º); em segundo lugar, cabe ao interessado o ónus da
alegação e o ónus da prova de todos os pressupostos materiais e processuais em
que baseia o pedido, configurando-se a prova documental como fulcral na revelação
dos pressupostos da pretensão. Em face da ausência de alegação, o pedido
improcederá; já se não for feita a prova de algum dos requisitos da pretensão, é
realizada abertura da fase da instrução da causa (que possibilite a produção de
meios de prova sobre os factos constitutivos da pretensão do interessado). Após
apresentação da petição, é ordenada a notificação da entidade demandada e dos
contrainteressados, nos termos do 177/1 CPTA. Uma vez apresentada a
contestação, o autor é notificado para proceder à réplica no prazo de 10 dias.
Após a junção desta, o tribunal irá ordenar as diligencias instrutórias que
considere necessárias, seguindo-se a decisão.
5. O
art. 161º CPTA configura uma derrogação do art. 56º CPTA?
Dado
que o regime do 161º não pressupõe que o interessado tenha feito uso do meio
processual adequado ao procedimento da sua pretensão em momento próprio,
questiona-se acerca da compatibilidade deste instituto com o pressuposto da não
aceitação do ato administrativo (56º CPTA), que prevê o impedimento de impugnar
contenciosamente um ato administrativo por parte de quem se conformou com ele,
aceitando-o (de modo tácito ou expresso). Acerca da natureza jurídica da
aceitação do ato, impõe-se a distinção entre, por um lado, a aceitação do ato, e,
por outro, a renúncia ao recurso e o decurso do prazo de impugnação.
Consequentemente, «a aceitação de um ato administrativo não suscita o problema
da força de caso decidido, por se dever entender que a preclusão da impugnação
jurisdicional resultante da aceitação dos efeitos do ato não implica a renúncia
a um direito ou posição jurídico-substantiva».[20]
Em
suma, concordamos com a posição de Ana Celeste Carvalho, que defende a não
derrogação do regime da aceitação do ato administrativo por parte do regime da
extensão dos efeitos da sentença, ficando, igualmente, salvaguardados os
princípios da proteção da confiança e da segurança jurídica (2º CRP, segundo o
Acórdão n.º 370/2008 do TC).
6. Breve
nota conclusiva acerca da análise clínica do art. 161º
O
regime da extensão dos efeitos da sentença – com origem na reforma de 2002/2004
do direito processual administrativo – revela-se, como resultou do exposto,
(excessivamente) complexo, o que poderá esclarecer a sua presença não muito
frequente no contencioso administrativo. Neste sentido, há que apontar uma
crítica forte à revisão efetuada em 2015, que não contribuiu, oportunamente, para
a simplificação do art. 161º.
7. Bibliografia
ALMEIDA,
Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo (4ª Ed.), Edições
Almedina, Coimbra, 2020
AMARAL,
Diogo Freitas do e OTERO, Paulo, Eficácia subjetiva das sentenças de
provimento no recurso contencioso de anulação, in Estudos em
Homenagem ao Professor Doutor Manuel Gomes da Silva, Coimbra, 2001.
ANDRADE,
José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa (17ª Ed.), Edições
Almedina, Coimbra, 2019
CARMONA,
Mafalda, Relações jurídicas poligonais, participação de terceiros e caso
julgado na anulação de atos administrativos, in Estudos em Homenagem
ao Prof. Doutor Sérvulo Correia, II, Faculdade de Direito da Universidade de
Lisboa, 2010, pp. 695-757
CARVALHO,
Ana Celeste, A Extensão dos Efeitos da Sentença no Processo Administrativo
Revisto in A Revisão do Código de Processo nos Tribunais
Administrativos (I) – Jurisdição Administrativa e Fiscal, Coleção Formação
Contínua, Março 2017.
GOMES,
Carla Amado e SERRÃO, Tiago (Org.), Código de Processo nos Tribunais
Administrativos e Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, in
Coletânea de Legislação Processual Administrativa (4ª Ed.), AAFDL
Editora, Lisboa, 2020
MARQUES,
Francisco Paes, Relações jurídicas administrativas multipolares,
Coimbra, 2011.
OTERO,
Paulo, Os contra-interessados em contencioso administrativo: fundamento,
função e determinação do universo em recurso contencioso de ato final de
procedimento concursal, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor
Rogério Soares, Coimbra, 2001.
SILVA,
Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise –
Ensaio sobre as Ações no Novo Processo Administrativo (2ª Ed.), Edições
Almedina, Coimbra, 2009
VALLES,
Edgar, Contencioso Administrativo (4ª Ed.), Edições Almedina, Coimbra,
2020
Referências
Bibliográficas Eletrónicas:
A
extensão dos efeitos da sentença no processo administrativo revisto.
Acedido em 11 de novembro de 2020: https://www.e-publica.pt/
A
Revisão do ETAF e do CPTA. Acedido em 16 de novembro de 2020: http://www.cej.mj.pt/cej/recursos/formacao_etaf_cpta.php
http://www.dgsi.pt
(acedido em 17 de novembro de 2020)
Stefanie Gomes Cardoso, N.º 58272
[1] Cfr. ALMEIDA,
Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo (4ª Ed.), Edições
Almedina, Coimbra, 2020; ANDRADE, José Carlos Vieira de, A Justiça
Administrativa (17ª Ed.), Edições Almedina, Coimbra, 2019.
[2] CARVALHO, Ana
Celeste, A Extensão dos Efeitos da Sentença no Processo Administrativo
Revisto in A Revisão do Código de Processo nos Tribunais
Administrativos (I) – Jurisdição Administrativa e Fiscal, Coleção Formação
Contínua, Março 2017.
[3] Cfr. CARMONA,
Mafalda, Relações jurídicas poligonais, participação de terceiros e caso
julgado na anulação de atos administrativos, in Estudos em
Homenagem ao Prof. Doutor Sérvulo Correia, II, Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa, 2010, pp. 695-757; e MARQUES, Francisco Paes, Relações
jurídicas administrativas multipolares, Coimbra, 2011.
[4] Cfr. (entre
outros): Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 27/11/2013, P. 0839/13, in
http://www.dgsi.pt. Do Tribunal Constitucional, o
acórdão n.º 370/2008, de 02/07/2008, P. 141/08, que apreciou o pedido de
inconstitucionalidade do art. 161º/1 a 5 do CPTA, deduzido contra o acórdão do
STA, de 19/04/2007, P. 0164A/04, julgando tais normas não inconstitucionais.
[5] Cfr. Art. 3º/1;
arts. 66º e 71º; e 95º/5, CPTA.
[6]
CARVALHO,
Ana Celeste, A Extensão dos Efeitos da Sentença no Processo Administrativo
Revisto in A Revisão do Código de Processo nos Tribunais
Administrativos (I) – Jurisdição Administrativa e Fiscal, Coleção Formação
Contínua, Março 2017.
[7] AMARAL, Diogo
Freitas do e OTERO, Paulo, Eficácia subjetiva das sentenças de provimento no
recurso contencioso de anulação, in Estudos em Homenagem ao
Professor Doutor Manuel Gomes da Silva, Coimbra, 2001.
[8] Segundo Ana
Celeste Carvalho, os pressupostos materiais dizem respeito à situação jurídica
material e às condições necessárias à procedência da ação; enquanto os
pressupostos processuais prendem-se com os requisitos que a instância de
extensão dos efeitos tem de reunir de modo a que a pretensão prossiga e seja
apreciada jurisdicionalmente.
[9]
CARVALHO,
Ana Celeste, A Extensão dos Efeitos da Sentença no Processo Administrativo
Revisto in A Revisão do Código de Processo nos Tribunais
Administrativos (I) – Jurisdição Administrativa e Fiscal, Coleção Formação
Contínua, Março 2017.
[10] Cfr. Acórdão do
STA, de 24/10/2013, P. 0761/13 e Acórdão do TCA Sul, de 21/11/2013, P.
05438/09, consultáveis em http://www.dgsi.pt.
[11]
CARVALHO,
Ana Celeste, A Extensão dos Efeitos da Sentença no Processo Administrativo
Revisto in A Revisão do Código de Processo nos Tribunais
Administrativos (I) – Jurisdição Administrativa e Fiscal, Coleção Formação
Contínua, Março 2017.
[12]
Idem.
[13] Idem.
[14] Fundamentação dos
Acórdãos de 30/10/2008, P. 0611/08; de 10/03/2005, P. 01026A/03; de 18/01/2005,
P. 01709A/02; e de 16/11/2004, P. 01709B/02.
[15] Assumindo o
estatuto de parte, têm o seu papel reforçado nas ações administrativas de
impugnação de ato administrativo (57º CPTA) e de condenação à prática do ato
devido (68/2 CPTA), “no âmbito do qual vigora a situação de litisconsórcio
necessário passivo. A pluralidade de partes no direito administrativo é uma
decorrência das relações jurídicas poligonais ou multipolares, que envolvem um
conjunto alargado de sujeitos ao exercício dos poderes de autoridade da
Administração”. Cfr. ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual, pp. 250-253; OTERO,
Paulo, Os contra-interessados em contencioso administrativo: fundamento,
função e determinação do universo em recurso contencioso de ato final de
procedimento concursal, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Rogério
Soares, Coimbra, 2001.
[16]
CARVALHO,
Ana Celeste, A Extensão dos Efeitos da Sentença no Processo Administrativo
Revisto in A Revisão do Código de Processo nos Tribunais
Administrativos (I) – Jurisdição Administrativa e Fiscal, Coleção Formação
Contínua, Março 2017.
[17] Idem.
[18] Idem.
[19] Idem.
[20]
CARVALHO,
Ana Celeste, A Extensão dos Efeitos da Sentença no Processo Administrativo
Revisto in A Revisão do Código de Processo nos Tribunais
Administrativos (I) – Jurisdição Administrativa e Fiscal, Coleção Formação
Contínua, Março 2017.
