Caros colegas,
Fica o link para o acórdão da simulação.
Henrique Gouveia
João Duarte Brazão
José Vilas Monteiro
José Maria Coelho
Leandro Lima
Pedro Pinto da Silva
sábado, 19 de dezembro de 2020
sexta-feira, 11 de dezembro de 2020
Simulação de Julgamento - Parecer do Ministério Público
Caros colegas,
Encontram o parecer do Ministério Público no link:
https://drive.google.com/file/d/1p270JzIISY0QG3bLEIGH6Z7TtW_1XSRP/view?usp=sharing
Ana Catarina Carrasco
Inês Simões Rodrigues
Stefanie Gomes Cardoso
quinta-feira, 10 de dezembro de 2020
Simulação de Julgamento - Despacho Saneador
Caros colegas,
Fica o link para o despacho saneador.
Henrique Gouveia
João Duarte Brazão
José Vilas Monteiro
José Maria Coelho
Leandro Lima
Pedro Pinto da Silva
quarta-feira, 9 de dezembro de 2020
Simulação de julgamento: CONTESTAÇÃO
Caros colegas,
Nestes links encontram as nossas contestações para a simulação de julgamento.
Ana Patrícia Raimundo
Ana Rita Santos
Catarina Costa
Catarina Lopes
Cláudia Marques
Eduarda Cardoso
Fátima Freitas
Inês Loureiro
Jessie Lopes
Raquel Gregório
domingo, 6 de dezembro de 2020
Sobre o artigo 95º/3 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos
O artigo 95º/3/1ª parte do código de Processo nos Tribunais Administrativos que tem um conteúdo concordante com o art.95º/1 CPTA não levanta grandes questões, está em causa a consagração de um contencioso de plena jurisdição – “ (…) o tribunal deve pronunciar-se sobre todas as causas de invalidade que tenham sido invocadas contra o ato impugnado, exceto quando não possa dispor dos elementos indispensáveis para o efeito (…) ”. O julgador está adstrito à apreciação da integralidade dos direitos alegados pelo autor, não podendo furtar-se a esse dever a pretexto de que o conhecimento de determinada ilegalidade seria, só por si, causa suficiente para a anulação do ato administrativo em causa. Evita-se assim, tal como refere o professor Mário Aroso de Almeida, “que tendo o tribunal anulado um ato administrativo por um determinado vício, a Administração possa vir renovar o ato invocando um argumento que já tinha invocado da primeira vez e cuja legalidade o interessado já da primeira vez tinha contestado, mas sem que o tribunal sobre ele se tivesse pronunciado” [1].
As questões
levantam-se quanto ao artigo 95º/3/2ª parte – “(…) deve identificar a
existência de causas de invalidade diversas das que tenham sido alegadas”,
debatendo-se neste contexto diferentes orientações:
Para o
professor Vasco Pereira da Silva está em causa “o dever do juiz “identificar”
causas de invalidade dos atos administrativos distintas das alegadas, sempre tendo
como limite os factos trazidos a juízo e o modo como foram trazidos a juízo
pelas partes”. [2]
Para o
professor Mário Aroso de Almeida “está em causa a identificação, no episódio da
vida trazido a juízo, de ilegalidades diversas daquelas que foram alegadas pelo
autor”. [3]
A divergência
destas conceções resulta em saber se o poder/dever conferido ao juiz pelo
art.95º/3 CPTA, está limitado pelos factos trazidos a juízo pelas alegações das
partes (é esta a posição do professor Vasco Pereira da Silva), ou se, pode ir além
destes, permitindo-se ao juiz carrear novos factos para o processo (é esta a
posição do professor Mário Aroso de Almeida).
Ora esta
divergência assenta nos diferentes pontos de que parte cada um dos autores. Se
o professor Vasco pereira da Silva “configura a causa de pedir na sua ligação
com os direitos dos particulares” (…) – os concretos direitos da relação
jurídica administrativa. Já o professor Mário Aroso de Almeida parte de uma
ideia de “pretensão anulatória em termos unitários, admitindo que no processo,
ela é discutida em plenitude”.[4]
Cumpre
densificar estas posições.
O professor
Mário Aroso de Almeida parte da ideia de o que está em jogo é uma pretensão
anulatória unitária, que tem como “espelho” o acto impugnado considerado,
também ele, de forma unitária. Queremos com isto dizer que a pretensão
anulatória incide sobre o acto impugnado globalmente considerado, ou seja,
incide sobre a “globalidade das causas de invalidade que contra ele possam ser
deduzidas” [5]. A pretensão anulatória é por assim dizer, considerada em toda a
sua amplitude. Neste seguimento o autor entende que “o objeto do processo
impugnatório se concretiza na negação do poder exercido (pela administração)
com a emissão do ato impugnado” [6]. Se bem entendemos, a causa de pedir
reconduzir-se-á ao ato administrativo (reflexo da pretensão anulatória), à sua
validade e não aos interesses que o autor invoque terem sido lesados. A
consequência lógica que daqui resulta é portanto a de que estando em causa o
ato impugnado globalmente considerado, incumba ao juiz “procurar” todas as
possíveis causas de invalidade de que aquele padeça. É que o âmbito de
apreciação sobre o qual o juiz se debruça não está limitado pelas alegações do
autor, antes abrange a totalidade do ato.
Em sentido contrário,
como de resto já se antecipou, vai o professor Vasco Pereira da Silva. Que
entende que o objeto do processo é delimitado por referência às pretensões dos
sujeitos, atento os artigos 2º, 9º e 95º CPTA. São portanto, os próprios
direitos subjetivos dos particulares que constituem o objeto do processo, a
alegação da violação desses direitos subjetivos consistirá na causa de pedir. A
consequência lógica que daqui resulta é portanto, a de que correspondendo o
âmbito do processo à conformação que lhe é dada pelo autor, é sobre esse âmbito
de apreciação que o juiz se debruça. Ou seja, o juiz está limitado na
apreciação do processo à conformação que lhe é dada pelo autor. É sobre as
questões (todas) que as partes tenham submetido a juízo e não sobre quaisquer
outras que o juiz se deve ocupar. É este o sentido que resulta do
art.95º/1CPTA. E que não é excecionado pelo número 3 desse mesmo artigo. Uma
vez que como inicialmente se referiu o juiz podendo ir além daquilo que o autor
identificou (ou que erradamente identificou), não deixa de ver esse seu
poder/dever limitado ao âmbito do processo (conformado em relação às alegações do
autor).
É esta a posição, que seguimos por
ser a, que melhor se harmoniza com um contencioso administrativo de matriz
subjetivista como é o nosso, atento o princípio geral do contraditório no
contencioso administrativo que resulta entre outros do art.95º/1 CPTA, não
obstante o reconhecimento de poderes inquisitórios ao juiz no que respeita às
questões de conhecimento oficioso 95º/1 in fine. É que a posição do professor
Mário Aroso de Almeida embora tenha na forma uma natureza subjetivista, uma vez
que, a pretensão anulatória de que parte não pode deixar de ser uma pretensão
subjetiva - é essa pretensão que traduz a posição do autor. Acaba materialmente
por chegar a uma causa de pedir que se afasta da relação administrativa tal
qual ela á configurada pelo autor, relevando antes o ato administrativo
impugnado (“implica, logicamente, a consideração da validade ou da invalidade
do ato administrativo como causa de pedir, independentemente das alegações dos
particulares relativas aos interesses materiais lesados” [7]). Bem este
entendimento assim referido não deixa de ter certo acolhimento no artigo 50º/1
do CPTA, na parte em que refere que “A impugnação de um ato administrativo tem
por objeto a anulação (…) desse ato.
Mas a entender-se assim no fundo “deixava-se
entrar pela janela aquilo que não se quis deixar entrar pela porta”, que seria
um resultado objetivista.
Toda esta discussão, parece-nos a
nós, tem como ponto-chave o alcance do caso julgado que se formará a partir de
uma sentença de impugnação de ato administrativo. Pois se o objeto do processo
for o ato administrativo considerado na sua globalidade o alcance do caso
julgado será tendencialmente maior do que se o objeto for limitado pelos factos
trazidos a juízo pelas alegações das partes. Ou seja a discussão, cujos traços
pretendemos evidenciar, não é despicienda de efeitos práticos.
Bibliografia:
Silva, Vasco Pereira da – O
contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2º edição, Almedina, 2016,
pp.292-313. [2] pp. 298. [7] pp. 293.
Almeida, Mário Aroso de - Manual de
processo Administrativo,4º edição, Almedina,2020, pp. 78-88. [1] pp. 82. [3]
pp. 87. [4] pp. 83. [5] pp. 83. [6] pp.86.
João Miguel
Domingos Seringa, Nº58546
Da ação administrativa urgente e da intimação para defesa de direitos, liberdades e garantias
I.
O regime e a relevância do instituto
1. O
Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante, “CPTA”), no seu
art. 36º (sob a epígrafe “Processos urgentes”), n.º 4, estabelece que «na falta
de especificação própria quanto à respetiva tramitação, os processos urgentes
previstos em lei especial seguem os termos da ação administrativa, com os
prazos reduzidos a metade, regendo-se, quanto ao mais, pelo disposto nos nºs. 2
(processos e seus incidentes correm em férias, com dispensa de vistos prévios e
os atos da secretaria são praticados no próprio dia) e 3 (o julgamento tem
lugar, com prioridade sobre os demais) do presente artigo e, em fase de recurso
jurisdicional, pelo disposto no artigo 147º (que contém uma redução de prazos)».
Do n.º 2, supramencionado, se retira o caráter de urgência deste tipo de ação,
assim como do curto espaço de tempo para a propositura da ação.
Relativamente
à audiência final, tem prioridade sobre os demais processos, nos termos do art.
30º, n.º 3[1].
No
Título III do CPTA, prevêem-se, nos artigos 97º a 103º-B, as formas da ação
administrativa urgente, que são adotadas, nos domínios do contencioso eleitoral
(art. 98º), do contencioso dos procedimentos de massa (art. 99º) e do
contencioso pré-contratual (100º/1). No âmbito do contencioso eleitoral, trata-se,
essencialmente, de litígios respeitantes aos processos eleitorais que a
legislação especial não submeta à apreciação do Tribunal Constitucional ou dos
tribunais judiciais (4º/1/m), ETAF). Encontram-se, deste modo, incluídos os
litígios relacionados com a eleição dos titulares de órgãos que se realizam no
seio de entidades administrativas (ex.: instituições públicas de ensino
superior; hospitais), estando, assim, excluídos os litígios relacionados com
todas as eleições que se realizam em Portugal por sufrágio direto e universal
dos cidadãos eleitores, para os órgãos de soberania e as autarquias locais[2]. Note-se que os processos que
se encontram no âmbito do art. 98º são de plena jurisdição: o tribunal não
possui apenas poderes de anulação, mas também de condenação.
Por
sua vez, o contencioso dos procedimentos de massa constitui uma nova forma de
processo especial urgente introduzida pela revisão de 2015. Visando uma
acrescida celeridade, o preenchimento dos respetivos pressupostos possibilita a
apensação dos diversos processos em causa. Trata-se, fundamentalmente, de um
mecanismo que tem como objetivo «assegurar que são intentados dentro do mesmo
prazo, mais curto, de um mês, no mesmo tribunal, o da sede da entidade
demandada, e submetidos a uma tramitação de urgência, os múltiplos processos a
que podem dar origem procedimentos relativos a concursos de pessoal, realização
de provas e recrutamento que, por envolverem mais de cinquenta pessoas, o CPTA
qualifica como procedimentos de massa»[3].
No
que respeita ao contencioso pré-contratual, previsto no art. 100º, n.º 1, CPTA,
o mesmo refere-se aos litígios atinentes a atos administrativos praticados no
âmbito do procedimento de formação de certos tipos de contratos (contratos de
empreitada de obras públicas; de concessão de obras públicas; de concessão de
serviços públicos; de aquisição ou locação de bens móveis e de aquisição de
serviços). A revisão de 2015 veio consagrar expressamente uma prática já
“habitual” dos tribunais administrativos[4]: a de estender (por via de
uma interpretação extensiva do regime do art. 100º/1 do CPTA) o âmbito de
aplicação desta forma de processo a ações de condenação à prática de atos
administrativos. Deste modo, o artigo citado permite, atualmente, deduzir tanto
pretensões impugnatórias, dirigidas contra atos administrativos de conteúdo
positivo, como pretensões de condenação à prática de atos administrativos, em
situações de omissão ou recusa da prática de tais atos[5].
De
outra forma, o art. 103º coloca ainda sob a égide do regime do contencioso
pré-contratual a impugnação dos programas dos procedimentos, dos cadernos de
encargos e outros documentos conformadores dos procedimentos pré-contratuais. Segundo
o Prof. Mário Aroso de Almeida, o artigo citado aplica-se às situações em que
se suscite interesse em invocar a questão da legalidade de determinações
contidas nestes documentos, solicitando a invalidação dessas determinações. Segundo
o autor, relativamente aos programas e demais documentos conformadores dos
procedimentos, evidencia-se uma modalidade especifica de impugnação direta de
normas, a qual exonera os interessados da «necessidade de aguardarem pela
prática de eventuais atos concretos de aplicação para suscitarem,
incidentalmente, a questão da ilegalidade da norma aplicada»[6].
Note-se
que as três formas de processo supracitadas possibilitam, no seu âmbito, o
intentar de pretensões de impugnação de atos administrativos e de condenação à
prática de atos administrativos.
2. O
n.º 3 do art. 4º, CPTA – o qual configura uma inovação decorrente da reforma do
Direito Processual Administrativo, introduzida pelo DL n.º 214-G/2015, de 2 de outubro
– determina que a cumulação de pedidos é possível mesmo quando, nos termos
deste Código, a algum dos pedidos cumulados corresponda uma das formas da ação
administrativa urgente, que deve ser, nesse caso, observada com as adaptações
que se revelem necessárias, devendo as que impliquem menor celeridade do
processo cingir-se ao estritamente indispensável. Encontra-se, assim, patente, neste preceito
(para além do reforço do princípio da livre cumulação de pedidos), uma
manutenção da tutela da urgência[7].
A
ação administrativa urgente constitui uma das principais expressões do
princípio da tutela jurisdicional efetiva, consagrado no art. 20º da
Constituição da República Portuguesa, nomeadamente nos números 4 e 5, isto é,
quando se estabelece o direito à obtenção de uma decisão em prazo razoável,
assim como quando se determina que a lei assegura aos cidadãos, para defesa dos
direitos, liberdades e garantias pessoais, «procedimentos judiciais
caracterizados pela celeridade e prioridade»[8].
Por razões de economicidade, passaremos a analisar de seguida, em especial, os processos relativos à intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, vendo-nos assim obrigados a prescindir do estudo, em particular, do regime do contencioso pré-contratual urgente, o qual remetemos para a sua regulação: arts. 100º a 103º-B, CPTA; e da intimação para prestação de informações, consulta de documentos e passagem de certidões, que igualmente reportamos à sua previsão: arts. 104º-108º, CPTA.
II.
Processos relativos a intimação para proteção de direitos, liberdades e
garantias
3.
Os
processos atinentes à intimação para proteção de direitos, liberdades e
garantias encontram-se regulados nos arts. 109º-111º, CPTA e trata-se de
«verdadeiros processos principais que visam a emissão de uma decisão de mérito,
destinando-se a impor à Administração uma conduta positiva ou negativa que se
revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito,
liberdade ou garantia»[9].
De
acordo com Edgar Valles, este meio processual pode ser usado em defesa de todo
o tipo de direitos, liberdades e garantias, não estando restringido aos
direitos, liberdades e garantias pessoais. Adicionalmente, o mesmo só se
justifica se for o único meio processual para uma determina situação de
urgência[10].
O
Prof. Mário Aroso de Almeida afirma estarem em causa «situações de recusa de
autorização de uma manifestação em data muito próxima, tendo a questão de ser
decidida de imediato e não se compadece com uma definição cautelar. Com efeito,
se o tribunal emitisse uma providencia cautelar para que a manifestação fosse
realizada, ele estaria, desse modo, a dar (e a dar em definitivo) o que só a
sentença final a uma decisão sobre o mérito da causa cumpre proporcionar. Por
esse motivo intervém o processo principal urgente de intimação: trata-se de
suprir as insuficiências da tutela cautelar que resultem do facto de ela ser
isso mesmo, cautela. Por sua vez, quando o periculum in mora possa
comprometer o efeito útil do processo principal e só possa ser evitado através
da antecipação de um efeito que só pode ser determinado pela sentença a
proferir no processo principal, sob pena de a concessão da providência fazer
com que o processo principal se torne inútil, o que é necessário é obter, com
caráter de urgência, uma decisão sobre o mérito da questão colocada no processo
principal. Tal decisão já não pertence, porém, ao domínio da tutela cautelar,
mas ao domínio da tutela final urgente, e só pode ter lugar se se preencherem
os pressupostos de que depende a utilização de processos principais urgentes
especificamente instituídos na lei, como a intimação para proteção de direitos,
liberdades e garantias, que intervém, como estabelece o art. 109º/1, quando não
seja possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma
providência cautelar»[11].
Este
meio processual principal, sistematicamente introduzido no Título III do CPTA
(“Dos processos urgentes”), deve apenas ser utilizado quando existir
necessidade de uma decisão de fundo acerca de determinada questão, sendo que a
mesma «não se compadece com meras decisões cautelares, ainda que urgentes,
impondo-se por isso a resolução da questão em termos definitivos de forma
urgentíssima»[12].
4. Poderá
haver convolação do processo de intimação em processo cautelar (nos termos do
art. 131º), quando não se encontre preenchido o requisito previsto no art.
109º/1/in fine? Concordamos, nesta sede, com o Prof. Mário Aroso de
Almeida, que recusa o proferimento de uma decisão de mera absolvição da instância
no processo de intimação indevidamente intentado, uma vez que está em causa a
necessidade de assegurar o exercício, em tempo útil, de direitos liberdades e
garantias[13].
Este entendimento parece-nos de acolher devido, por um lado, ao imperativo
constitucional da efetividade dos direitos, liberdades e garantias, bem como ao
princípio da tutela jurisdicional efetiva; e, por outro lado, ao caráter de
especial urgência que surge intimamente ligado a estas situações. Não obstante,
não podemos deixar de defender a declaração, por parte do juiz, da caducidade
da providência provisoriamente decretada, na hipótese de, entretanto, dentro do
prazo que para o efeito lhe fosse fixado por ocasião do decretamento
provisório, o interessado não apresentasse o requerimento cautelar. No mesmo
sentido, entende o Prof. Mário Aroso de Almeida.[14] Se, por sua vez, o juiz
concluir que estava perante um caso em que se poderia dispensar este mecanismo,
pois afigurava-se-lhe bastante o recurso a uma forma de processo não-urgente, acompanhada
da adoção de uma providencia cautelar, e não se preenchendo os pressupostos para
o decretamento provisório da providência cautelar, deveria haver lugar, ainda
assim, à convolação do processo de intimação num processo cautelar, na esteira
do art. 110º-A, através do convite ao autor para a substituição do requerimento
da intimação anteriormente apresentado pelo requerimento cautelar necessário
para desencadear um processo cautelar.
Concluímos,
assim, que o regime do art. 109º, n.º 1, impõe que ação pressuponha que não
seja possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento provisório
de uma providência cautelar, segundo o disposto no art. 131º. Consequentemente,
o interessado deverá, primeiramente, verificar a viabilidade de requerer uma
providência cautelar e apenas subsidiariamente (se não for possível ou
insuficiente esse recurso), é que poderá propor a intimação[15]. Atente-se, deste modo,
no seguinte exemplo:
«Invocando
o recorrente que tem direito à emissão de titulo de residência, pois o pedido
de autorização de residência já foi objeto de despacho de deferimento, a questão
para a qual é solicitada tutela não pode ser resolvida através de processo de intimação
para proteção de direitos, liberdades e garantias por falta de invocação de qualquer
situação concreta de urgência a justificar uma decisão de fundo no âmbito desse
processo, pois nomeadamente nada é alegado no sentido de que, se a decisão de mérito
não for proferida num processo urgente, haverá uma perda irreversível de
faculdades de exercício de direito em causa ou uma qualquer situação de carência
pessoal ou familiar em que esteja em causa a imediata e direta sobrevivência pessoal
de alguém.
Mesmo
que assim se não entenda, sempre seria inidóneo o meio processual usado (intimação
para proteção de direitos, liberdades e garantias), já que é possível e
suficiente o decretamento de uma providência cautelar – no qual seja formulado
o pedido de intimação do recorrido a emitir, provisoriamente, o título de residência
– no âmbito de uma ação administrativa» (acórdão do Tribunal Central
Administrativo Sul, de 16/02/2017, relatora Catarina Jarmela)[16].
Como
afirma o Prof. Mário Aroso de Almeida, no que respeita ao conteúdo da decisão que
dê provimento ao processo, haverá que distinguir dois tipos de situações:
geralmente, o juiz “determina o comportamento concreto a que o destinatário é
intimado e, sendo caso disso, o prazo para o cumprimento e o responsável pelo
mesmo”, podendo impor desde logo ou em despacho ulterior, o pagamento de uma sanção
pecuniária compulsória para o caso do incumprimento da intimação, nos termos do
art. 11º/2 e 4. Já se estiver em causa a obtenção “de um ato administrativo
estritamente vinculado, designadamente de execução de um ato administrativo já
praticado”, o art. 109º/3 confete ao tribunal o poder de proceder à execução
especifica desse dever, «emitindo sentença constitutiva, destinada a produzir
os mesmos efeitos do ato devido e, portanto, a substituir o ato ilegalmente
recusado ou omitido. É de sublinhar que, em circunstâncias normais, a execução judicial
especifica do dever de a Administração praticar um ato estritamente vinculado
só pode ser obtida no âmbito de um processo executivo, uma vez definitivamente
inobservada a sentença que tenha condenado a Administração à prática desse ato
ou uma vez obtido titulo com idêntica força executiva (conforme os arts. 164º/4
e 167º/6). Esta é, pois, uma situação excecional, determinada pela urgência»[17].
III.
Bibliografia:
ALMEIDA,
Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo (4ª Ed.), Edições
Almedina, Coimbra, 2020.
ANDRADE,
José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa - Lições (17ª Ed.),
Edições Almedina, Coimbra, 2019.
Constituição
da República Portuguesa (5ª Ed.), Edições Almedina, Coimbra,
2018.
CORREIA,
Sérvulo, Da ação administrativa especial à nova ação administrativa, in
Justiça Administrativa n.º 106, Julho/Agosto 2014.
GOMES,
Carla Amado e SERRÃO, Tiago (Org.), Coletânea de Legislação Processual
Administrativa (4ª Ed.), AAFDL Editora, Lisboa, 2020.
SILVA,
Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise –
Ensaio sobre as Ações no novo Processo Administrativo (2ª Ed.), Edições
Almedina, Coimbra, 2009.
VALLES, Edgar, Contencioso Administrativo (4ª Ed.), Edições Almedina, Coimbra, 2020.
5.
Referências Bibliográficas Eletrónicas:
Acórdão
do Supremo Tribunal Administrativo de 24 de novembro de 2004, in Cadernos
de Justiça Administrativa n.º 53, pág. 3.
Acórdão
do Tribunal Central Administrativo Norte, P. 01102/04, consultável em http://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/-/8C38309575DF8E578025700700387C7A
(data da consulta: 3 de dezembro de 2020).
CARVALHO,
Ana Celeste, A Reforma do Direito Processual Administrativo, in http://www.cej.mj.pt/cej/recursos/fich-pdf/cpa/ana_celeste_carvalho2.pdf (consultado
em 4 de dezembro de 2020).
MATOS, Sara Younis Augusto de, Do Âmbito da Ação Administrativa Urgente, in e-Pública:http://www.scielo.mec.pt/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S2183-184X2014000200011 (consultado em 5 de dezembro de 2020).
(Stefanie Gomes Cardoso, N.º 58272, Subturma 4)
[1] VALLES,
Edgar, Contencioso Administrativo (4ª Ed.), Edições Almedina, Coimbra,
2020.
[2] ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual
de Processo Administrativo (4ª Ed.), Edições Almedina, Coimbra, 2020.
[3]
Idem.
[4]
Cfr. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 24 de novembro de 2004, in
Cadernos de Justiça Administrativa n.º 53, pág. 3.
[5]
ALMEIDA,
Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo (4ª Ed.), Edições
Almedina, Coimbra, 2020.
[6] Idem.
[7]
CARVALHO, Ana Celeste, A Reforma do Direito Processual Administrativo, in
http://www.cej.mj.pt/cej/recursos/fich-pdf/cpa/ana_celeste_carvalho2.pdf
(consultado em 4 de dezembro de 2020).
[8] Constituição
da República Portuguesa (5ª Ed.), Edições Almedina, Coimbra, 2018.
[9]
Acórdão do Tribunal Central
Administrativo Norte, P. 01102/04, consultável em http://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/-/8C38309575DF8E578025700700387C7A (data da consulta: 3 de dezembro
de 2020).
[10] VALLES, Edgar, Contencioso
Administrativo (4ª Ed.), Edições Almedina, Coimbra, 2020.
[11]
ALMEIDA, Mário Aroso de, Novo Regime do Processo nos Tribunais
Administrativos, pp. 311 e 312, in Acórdão do Tribunal Central
Administrativo Norte, P. 01102/04, consultável em http://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/-/8C38309575DF8E578025700700387C7A
(data da consulta: 3 de dezembro de 2020).
[12] Acórdão
do Tribunal Central Administrativo Norte, P. 01102/04, consultável em http://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/-/8C38309575DF8E578025700700387C7A
(data da consulta: 3 de dezembro de 2020).
[13] ALMEIDA,
Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo (4ª Ed.), Edições
Almedina, Coimbra, 2020.
[14] Idem,
p. 151.
[15] VALLES,
Edgar, Contencioso Administrativo (4ª Ed.), Edições Almedina, Coimbra,
2020.
[16] Acórdão
do Tribunal Central Administrativo Sul, de 16/02/2017, relatora Catarina
Jarmela in VALLES, Edgar, Contencioso Administrativo (4ª Ed.),
Edições Almedina, Coimbra, 2020.
[17] ALMEIDA,
Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 2016, Almedina, 2ª
edição, pág. 137 in VALLES, Edgar, Contencioso Administrativo (4ª
Ed.), Edições Almedina, Coimbra, 2020.
O Silêncio da Administração e as Figuras do Deferimento e Indeferimento Tácito
A revisão do Código do Procedimento Administrativo de 2015 veio pôr fim à figura da presunção de indeferimento tácito por parte da administração. Antes disto, o silêncio da administração seria considerado um acto de conteúdo negativo, podendo o interessado reagir contra a inércia da mesma.
Há várias teses que definem o deferimento tácito de
maneiras diferentes. A tese tradicional alega que o silêncio administrativo reveste
a natureza de uma acto administrativo, concluindo que existe uma conduta
voluntária. Esta concepção é brutal para a administração, pois não é sempre o
silêncio da administração tem essa intenção.
Há também quem defenda que o deferimento tácito
corresponde a uma ficção legal de acto administrativo. Ou seja, que o
ordenamento jurídico ficciona a existência de um acto que não chegou a ser
praticado. O que esta tese parece esquecer é que é que, mesmo não tendo sido
praticado o acto, aplica-se com reservas o regime jurídico dos actos
constitutivos de direitos. Esta tese acaba por não ser muito coerente e não
acrescenta praticamente nada à tese tradicional.
O professor Vasco Pereira da Silva também é da opinião
de que existe uma ficção legal, mas, no entanto, a lei ficciona apenas os
efeitos jurídicos positivos em favor do particular, assim a administração pode
ainda praticar o acto devido.
Já o professor Mário Aroso de Almeida é da opinião de
que existe uma presunção legal. Apenas existe deferimento tácito nas situações
nos casos expressamente previstos na lei em que a inércia da administração tem
o efeito jurídico de um acto administrativo positivo.
Depois de 2015, no artigo 130º do CPA, está prevista a
existência de deferimento tácito para os casos previstos por lei ou regulamento.
Esta alteração mostra uma evolução positiva do
sistema, sem o comprometer. Por um lado, torna-se mais fácil evitar a
burocratização excessiva facilmente existente no sistema administrativo, mas,
por ser apenas possível nos casos previstos por lei ou regulamento, não se
corre o risco de criar um número elevado de deferimentos positivos em pedidos
sem nexo e possivelmente prejudiciais para o interesse público.
O Código de Processo nos Tribunais Administrativos
(CPTA) introduziu um meio processual para tutelar situações relativas à omissão
de actos administrativos legalmente devidos, a acção de condenação à prática de
acto devido. Segundo o artigo 67º/1 do CPTA há quatro tipo de situações
compreendidas por esta acção: a hipótese de silêncio perante o requerimento
apresentado (alínea a)), a hipótese de indeferimento do requerimento (alínea
b)), a de recusa de apreciação do requerimento (alínea b)) e a de acto
administrativo de conteúdo positivo parcialmente desfavorável ao interessado
(alínea c)).
A situação que vem prevista na alínea a) do nº do
artigo 67º do CPTA pressupõe a existência de um requerimento dirigido à
administração relativamente ao qual esta não se pronunciou no prazo legal. Ou
seja, estão em causa situações de incumprimento do dever de decisão perante
requerimentos que sejam apresentados à administração e que a constituam no
dever de decidir.
O artigo 13º do CPA consagra o princípio da decisão.
Pelo nº2 do mesmo artigo, a administração não tem de decidir sobre um
requerimento que lhe seja dirigido quando o interessado tenha apresentado um
requerimento pelo mesmo pedido e com os mesmos fundamentos há menos de dois
anos.
O regime anterior ao CPTA consagrava a figura do
indeferimento tácito, nas demarcações do artigo 109º do CPA. Esta figura é
definida como uma ficção jurídica, pois nos termos em que foi criada para o
processo administrativo , havia a necessidade de ficcionar a existência de um
acto administrativo de indeferimento, de forma a que o interessado conseguisse
fazer uso do único meio de tutela contenciosa que lhe estava disponível.
O professor Mário Aroso de Almeida afirma que, quando
o próprio interessado escolhesse exercer esta faculdade, fazia nascer o indeferimento
tácito, de forma a impugnar como se fosse um acto administrativo de conteúdo
negativo. Assim, estávamos diante de um sistema que, havendo falta de decisão
respeitante a um pedido feito pelo particular, criava uma grande barreira ao
acesso à justiça na sua vertente administrativa. Por esta razão se tornou
necessário ficcionar a existência de um acto administrativo de indeferimento,
susceptível de impugnação, como se fosse um verdadeiro acto administrativo.
O CPTA veio introduzir uma solução nova, deixando de
fazer depender o acesso à jurisdição administrativa da existência de um acto
administrativo passível de impugnação. O silêncio da administração deixa de
configurar uma ficção legal de actos para efeitos de recurso contencioso e
passou a ser como um verdadeiro incumprimenodo dever de decisão, havendo a possibilidade
de reacção do particular através da acção de condenação à prática de aco
devido. Este novo meio processual assegura,
como fazia a figura do indeferimento tácito, o exercício, pelo interessado, de
uma garantia jurisdicional face à Administração. Por isso mesmo, a figura em
causa deixa de ter utilidade, não sendo necessária.
Bibliografia:
Almeida, Mário Aroso de, “Manual de Processo
Administrativo”, 3ª Edição, Almedina, 2017, p.316.
Amaral, Diogo Freitas Do, Curso de Direito
Administrativo, Tomo II, 2016, 3ª edição
Silva, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo
no Divã da Psicanálise - Ensaio sobre as Acções no Novo Processo
Administrativo, 2016
Maria O'Neill de Sousa Mendes, nº 59330
Silêncio e decisão negativa na condenação à prática de atos administrativos
No âmbito do Processo Administrativo, surge, por vezes, a faculdade de intentar ação contra a Administração com o intuito de a condenar a praticar determinado ato administrativo. Assim, existem alguns pressupostos a preencher. Além da necessidade de apresentação prévia de requerimento formal nesse sentido, são adminssíveis os processos de condenação à prática de ato administrativo quando ocorre uma das situações previstas no art. 67º/1 do CPTA (Código de Processo nos Tribunais Administrativos). Iremos, de seguida, analisá-las.
Ora, na alínea a) do artigo mencionado supra, encontramos os casos em que a Administração, perante o requerimento apresentado pelo interessado, fica omissa, não se pronunciando, quer pela positiva, quer pela negativa, incumprindo o dever de decisão (129º CPA). No regime anterior ao CPTA, esta omissão levava a um indeferimento tácito, id est, na ausência de resposta da Administração, podia o sujeito presumir que a sua pretensão teria sido indeferida e, portanto, reagir segundo o meio legal de impugnação adequado. Quando o fizesse, daria origem ao indeferimento tácito, podendo impugná-lo como se de um ato administrativo se tratasse (recurso contencioso). Com o surgimento do CPTA, adotou-se uma nova solução: o silêncio é uma omissão pura e simples, representando um facto constitutivo do interesse em agir do requerente. Já não se exige a emissão de um ato administrativo para providenciar acesso à jurisdição administrativa. Contudo, não pode o requerente intentar ação quando lhe aprouver; como resulta do art. 67º/1/a, deve o mesmo esperar que seja ultrapassado o prazo estabelecido para a Administração dar resposta ao pedido efetuado. Destarte, o prazo é, de acordo com o art. 128º/1 do CPA (Código de Procedimento Administrativo) é de 90 dias, findo o qual ao interessado é atribuída legitimidade processual ativa.
Numa direção antagónica ao (já ultrapassado) indeferimento tácito, emerge o diferimento tácito. Esta figura respeita à associação que a lei, excecionalmente, faz, entre a carência da decisão por parte da Administração e a emissão de um ato administrativo de conteúdo favorável ao interessado. Presume-se que, na falta de resposta, esta será positiva. No entanto, os domínios em que tal figura costuma aparecer são aqueles em que, normalmente, há deferimento, e terão de ser expressamente previstos. Segundo o Prof. Vasco Pereira da Silva, há apenas uma ficção legal de efeitos positivos, bem como se defende a impossibilidade de afastar o pedido de condenação à prática do ato, pelo menos, nas situações em que o deferimento tácito não corresponda integralmente às pretensões dos particulares - como disposto na alínea c) do nº1 do art. 67º -, sendo parcialmente desfavorável, ou que, no seio de relações jurídicas multilaterais, a decisão seja favorável a um/uns e não aos restantes, tendo estes que lidar com a omissão administrativa e os seus possíveis efeitos desfavoráveis. Todavia, na perspetiva de Mário Aroso de Almeida, encontramo-nos perante um ato administrativo resultante de presunção legal, que substitui o ato administrativo efetivo que a Administração emitiria. Deste modo, cumpre referir que, contrariamente à posição do Prof Regente - posição que seguimos - , este autor não admite, no caso do deferimento tácito, o pedido de condenação à prática do ato e, consequentemente, esta circunstância encontra-se fora da previsão do art. 67º/1/a CPTA.
A segunda situação prevista para este pedido está presente no art. 67º/1/b e prende-se com as hipóteses em que há, efetivamente, indeferimento da pretensão do autor, ou recusa de apreciação da causa. A Administraçao profere decisão de conteúdo desfavorável ao requerente e, portanto, o mesmo terá direito à justiça administrativa e a procurar ver satisfeita a sua vontade.
Por último, como descrito no art. 67º/1/c, poderá o sujeito deduzir pedido de condenação à prática do ato caso o ato emitido pela Administração lhe seja apenas parcialmente favorável, não atendendo à totalidade da sua pretensão.
Bibliografia:
- Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Almedina, 2ª edição, p 396-408
- Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, Almedina, p 320-329
Eduarda Cardoso, subturma 4, aluno número 57080
Do dever de a Administração executar a sentença de anulação de ato administrativo, Tomás Almas nº58212
Índice:
i)Introdução ao tema
ii)Desenvolvimento da questão
iii)Considerações finais
iv)Bibliografia e Citações
i) Nos termos do artigo
4º/2 alínea a) do CPTA, é admitida a possibilidade de cumulação dos pedidos de
anulação ou de declaração de nulidade de um ato administrativo com os de
condenação da administração ao estabelecimento da situação que existiria se o
ato não tivesse sido praticado. Efetivamente, está aqui em causa a questão
determinar como deve a administração proceder quando veja um dos seus atos ser anulado,
declarado nulo ou inexistente, sendo, portanto, admissível que os particulares
exerçam ab initio a possibilidade de requerem na própria ação de
anulação a condenação à prática de atos concretizadores da sentença que venha a
ser proferida, como também que estes não recorram a essa possibilidade,
deixando à administração uma margem de discricionariedade para decidir como
repor o ato inválido. Não obstante isto, verificamos que a não cumulação dos
pedidos de anulação com o de execução da sentença não implicam a preclusão de,
em momento posterior e perante a inércia da administração em executar a sentença,
o particular lançar mão do processo de execução da sentença perante o tribunal
que a tenha proferido, nos termos dos artigos 176º/1, seguindo este a
tramitação e o disposto nos artigos 177º e seguintes do CPTA.
Com isto dito, analisaremos
o regime dos artigos 173º a 175º do CPTA que regulam o dever de executar a
sentença, a competência para a sua execução e o prazo em que este deve ser cumprido
respetivamente.
ii) Em primeiro lugar, e
antes de analisarmos o disposto no artigo 173º do CPTA relativo aos deveres a
que pode ficar sujeita a administração na sequencia de uma sentença de anulação
de ato administrativo, temos que, como decorre do artigo 174º do CPTA, o
cumprimento do dever de executar a sentença compete ao órgão que praticou o ato
anulado (174º/1 CPTA), caso a execução compita cumulativa ou exclusivamente a
órgão distinto do referido, a lei impõe ao primeiro o dever deste enviar ao
segundo os elementos necessários ao cumprimento do dever em causa (174º/2 CPTA),
e, caso tenha sido extinto o órgão que seria competente para a execução da
sentença, ou sendo-lhe retirada a competência para tal, a lei faz recair o dever
de execução sobre o órgão que sucedeu ao primeiro ou ao qual tenha sido
atribuída a competência em causa (174º/3 CPTA).
Nos termos do artigo
175º/1 do CPTA, salvo a invocação de causa legítima de inexecução, o prazo para
cumprimento do dever de execução da sentença é de 90 dias, sendo que, no caso
de a execução da sentença consistir no pagamento de uma quantia pecuniária, já
não será admissível a invocação de uma causa de inexecução e o prazo passa a
ser de 30 dias como dispõe o artigo 175º/3 do CPTA. Há que referir que, estando
em causa prazos procedimentais, como referem os próprios artigos, estes serão
computados de acordo com as regras do artigo 87º do CPA. Quanto às causa de
inexecução, temos que, como se retira do artigo 175º/2 do CPTA, estas obedecem
às regras do artigo 163º também do CPTA, do qual se excetua a imposição da superveniência
da verificação das causas de inexecução.
Do referido artigo 163º/1 resulta que podem ser invocadas como causa para não
execução dos deveres constantes do artigo 173º do CPTA:
1)A impossibilidade
absoluta de execução da sentença;
2)O excecional prejuízo para
o interesse público que possa advir da execução da mesma.
Assim, verificamos que o
legislador demonstra um especial cuidado em garantir que não se verificam
situações de inércia da administração no cumprimento dos deveres advenientes da
sentença de anulação, quer através do estabelecimento de prazos relativamente
curtos para a execução da sentença, quer através do elenco de apenas duas causas
que justificam a inexecução.
Passando agora ao cerne
da questão, temos que o deveres advenientes para a administração na sequência
de uma sentença de anulação de um ato administrativo se encontram positivados
no artigo 173º do CPTA, como já tínhamos referido supra, sendo este artigo
decalcado do artigo 172º do CPA porém com ligeiras alterações na sua redação.
Desde logo, do artigo
173º/1 do CPTA resulta que o dever de execução da sentença de anulação de ato
administrativo se pode expressar em 3 vertentes distintas:
1)Sendo possível, a
prática de novo ato administrativo que substitua o ato anulado, não padecendo
dos vícios precedentes;
2)O dever de reconstituir
a situação que existiria se o ato anulado não tivesse sido praticado;
3)O cumprimento dos
deveres que a administração não tenha
cumprido por estarem excecionados no ato anulado ao abrigo do qual aquela agiu
(no sentido de omitir os referidos deveres).
Ora, perante o exposto,
parece resultar que a possibilidade de a administração renovar o ato anulado
afasta a necessidade de esta cumprir os deveres referidos nas duas últimas
vertentes expostas. Neste sentido vai a opinião do professor Vieira de Andrade1,
a esta sendo contraposta a opinião do professor Aroso de Almeida2.
Na verdade, e como defende este professor, ainda que a substituição do ato
ilegal por outro com conteúdo idêntico mas que não enferme dos vícios
precedentes, pode até ter o alcance de dispensar total ou parcialmente a
administração do cumprimento dos deveres referidos nos números 2 e 3, mas, não
obstante isto, deverá prevalecer o dever de reconstituição da situação que se
verificaria caso o ato anulado não tivesse sido praticado, se e na medida em que
essa substituição não tenha lugar. Ou seja, caso a administração não substitua
o ato anulado, ou, substituindo-o, este não cubra todos os efeitos despoletados
pelo ato anterior, não lhe será lícita a invocação de que existe a
possibilidade de prática de ato substitutivo, ou de que este já foi praticado,
para se eximir do dever de restituir a situação que se verificaria caso o ato
em causa não tivesse sido praticado. Subscrevemos, salvo devido respeito, integralmente
esta opinião.
Por outro lado, é ainda
relevante referir que, ainda que a administração proceda à total e completa substituição
do ato anulado, esta também não será invocável enquanto causa de exclusão da
responsabilidade civil extracontratual da administração pelos danos que
subsistam à data da substituição, como refere o professor Marco Caldeira3.
Dos deveres referidos no
artigo 173º/1do CPTA pode resultar que a administração fique constituída no
dever de praticar atos com eficácia retroativa, desde que estes não envolvam a
imposição “de deveres, a aplicação de sanções ou a restrição de direitos ou
interesses legalmente protegidos”- 173º/2 CPTA-ficando claro aqui o intuito de
efetivar o princípio da não retroatividade de atos de conteúdo desfavorável. Quanto
ao disposto no artigo 173º/2 do CPTA, pode ainda resultar que a administração tenha
de corrigir as atos jurídicos ou situações de facto que sejam de manutenção
incompatível com a execução da sentença anulatória.
Antes de passarmos à conclusão,
verifica-se que a lei prestou a devida atenção aos terceiros que se vejam afetados
pela anulação de um ato administrativo, assim:
1)Nos termos do artigo
173º/3 do CPTA, terão direito a indemnização pelos danos sofridos em consequência
da anulação os beneficiários de atos consequentes do ato anulado praticados há
mais de um ano, conquanto que estejam de boa-fé, e que não sejam de difícil ou
impossível reparação os danos em causa, nem seja manifesta a desproporção que
exista entre o interesse na manutenção da situação em causa e o interesse em
executar a sentença anulatória proferida, caso em que não poderá ser posta em
causa a situação jurídica destes beneficiários;
2)Nos termos do artigo
173º/4 do CPTA, estando em causa a reintegração/recolocação de um trabalhador
que tenha obtido uma sentença anulatória de um ato administrativo e perante
interesses legítimos de terceiros na manutenção de situações inarticuláveis com
a sentença, e que tenham sido originadas por ato administrativo praticado há
mais de um ano; gozará o trabalhador que tenha obtido a anulação do ato do
direito de ser “provido em lugar ou posto de trabalho vago e na categoria igual
ou equivalente àquele em que deveria ter sido colo cado, ou, não sendo isso
imediatamente possível, em lugar ou posto de trabalho a criar no quadro ou mapa
de pessoal da entidade onde vier a exercer funções”- tal como está expresso na
lei.
iii)Assim, decorre dos
termos expostos que o legislador foi tanto expresso quanto eficaz na regulação
dos deveres que advêm para a administração de uma sentença anulatória de um ato
administrativo. Não obstante isto, no que concerne à divergência doutrinária
referida, e como também afirmámos, consideramos que a posição do professor
Aroso de Almeida tutela melhor a eficácia material pretendida pelo artigo 173º
do CPTA, na medida em que não permite que, perante a substituição do ato
anulado, a administração se isente de restituir a situação que se verificaria
caso não tivesse sido praticado o ato ilegal, nas situações em que a substituição
do ato não tutele a totalidade dos efeitos adversos que advieram do ato
impugnado.
v)Bibliografia:
- Vieira
de Andrade, “A Justiça Administrativa”, 11ª edição, Almedina
-Aroso de Almeida, “Manual
de Processo Administrativo, 4ª edição, Almedina
A condenação à prática do ato devido, mais concretamente os poderes de pronúncia do Tribunal, art. 71º CPTA
No que respeita aos processos de condenação dos atos administrativos, cumpre abordar o regime complementado no artigo 71º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), que entrou em vigor no ano de 2004.
Foi com a revisão constitucional de 1997 que se estabeleceu de forma expressa a possibilidade de determinação da prática de atos administrativos legalmente devidos, sendo esta uma componente essencial do princípio de tutela jurisdicional plena e efetiva dos direitos dos particulares em face da administração, o qual constitui o novo centro do contencioso administrativo (268º/4 CRP). Este pedido foi então concebido pela lei em 2002, nos artigos 66º e seguintes do CPTA, em concretização do preceito constitucional.
Primeiramente, cumpre falar da figura da condenação à prática do ato devido, estipulada nos arts. 66º ss CPTA. Esta serve para obter a condenação da entidade competente à prática, dentro de determinado prazo, de um ato administrativo que tenha sido ilegalmente omitido ou recusado. “Devido” será o ato administrativo que, na perspetiva do autor, deveria ter sido emitido e não foi, seja por omissão ou por recusa ou ainda nos casos em que o ato foi praticado mas não satisfaz integralmente a pretensão. Esta obrigação legal é, para o Professor Vieira de Andrade, entendida num sentido amplo que abrange não só atos devidos por lei, mas também devidos em razão de contrato, de sentença ou mesmo de outro ato, para além, é evidente, de norma constitucional ou europeia (1).Poder-se-á dizer, portanto, que não são “legalmente devidos” mas sim, num sentido mais abrangente, “juridicamente devidos”. Para o Professor Vasco Pereira da Silva (2) a introdução da figura de condenação à prática de ato devido vem trazer ao contencioso português uma importante mudança de paradigma, superando, nas palavras deste autor, muitos dos respetivos “traumas” de infância.
Tratando-se de um ato imposto por decisão judicial, o meio adequado será o processo de execução da sentença em prejuízo da ação de condenação à prática do ato devido.
O artigo 67º CPTA enumera os pressupostos processuais. Refere ainda o Professor Vieira de Andrade que, embora os requisitos traduzam um alcance subjetivista, se verifica que a legitimidade se alarga à ação coletiva, à ação popular e à ação pública. As alíneas do artigo 67º/1 abrangem várias situações diferentes, entre elas, logo na al. a) entramos os casos de inércia ou omissão por parte da administração. Todo este regime vem concretizar o princípio de decisão, art. 13º CPA.
Do lado da legitimidade ativa, encontramos a possibilidade de a ação ser intentada por quem alegue ser titular de direitos ou interesses legalmente protegidos, conforme o art. 68º/1 a). Para além deste caso, podem intentar ação quem preenche as restantes alíneas deste nº 1 do artigo 68º.
No que respeita à legitimidade passiva, a ação é intentada contra a entidade responsável e eventuais contrainteressados, conforme o referido no artigo 68º/2 CPTA.
Quanto aos prazos, dividem-se essencialmente em dois, nos casos em que a propositura da ação depende de ter havido inércia do órgão competente, o prazo é de um ano, art. 69º/1; nos casos de indeferimento, o prazo é de três meses, art. 69º/2. Por último, nos casos de ação pública aplica-se o prazo de um ano nos casos em que tenha havido omissão e o prazo de três meses nos restantes.
Assim, quanto aos poderes de pronúncia do tribunal, resta abordar o referido no artigo 71º do CPTA.
Primeiramente, conforme o referido pelo Professor Mário Aroso de Almeida (3) cumpre afirmar que o tribunal não se pode intrometer no espaço próprio que corresponde ao exercício de poderes discricionários por parte da administração, só deste modo se assegurando os princípios da separação e interdependência de poderes (3º/1 CPTA), artigo este que exige aos tribunais que apenas cumpram e apliquem o Direito.
Começando pela estrutura base, para que o disposto neste artigo se torne mais evidente, deve ficar claro que, citando o Professor Mário Aroso de Almeida, estamos aqui perante uma questão da fronteira entre o domínio de administrar (o que não se pretende da parte dos tribunais) e o domínio de julgar (que trata de determinar, no exercício da função jurisdicional, em que moldes se deve processar exercício legítimo dos poderes públicos) (4). Assume ainda o mesmo que os espaços de intervenção da função administrativa e da função jurisdicional são espaços confinantes, entre si separados por uma ténue linha de fronteira(5). Deste modo, podemos dizer que o problema presente neste artigo se prende com a fronteira entre os poderes de administração e o poder jurisdicional, pelo que importa distinguir os poderes discricionários da Administração e os poderes de pronúncia do tribunal.
Nos primeiros casos que o art. 71º nos apresenta, no seu nº 1, o tribunal condenará a administração à prática de um ato administrativo com um determinado conteúdo. O nº 2 do mesmo artigo chama à colação um assunto mais delicado em que o tribunal deve apenas “explicitar as vinculações a observar”, nas palavras da lei. Isto é, segundo o Professor Mário Aroso de Almeida, o tribunal limita-se a identificar as modalidades de atuação que à administração ficam vedadas.
Nas palavras de Maria Francisca Portocarrero, não se foi, todavia, ao ponto de permitir, na execução da sentença, a substituição do tribunal à administração. Serve como prova do afirmado o texto do anteprojeto em que se falava de “preenchimento valorativo de conceitos indeterminados”, sendo que a versão prevalecente no nº 2 do referido artigo reza: “ formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa”. Esta determinação dos poderes do juiz traduz-se, nas palavras da autora, numa ilimitada confiança na função jurisdicional e nas suas capacidades, o que não se justificará em matéria de exercício de discricionariedade da administração. Suspeita-se que a base deste nº 2 seja a rule of law dos sistemas de common law, o que deixa dúvidas quanto à sua constitucionalidade à luz do sistema português. Neste aspeto discute-se, mais uma vez, se poderá estar em causa uma violação do princípio da separação de poderes. Para Paula Barbosa (6), embora a questão não deixe de ser pertinente, este princípio não impede a condenação da administração à prática de ato devido. Não está invadida a discricionariedade administrativa, como, aliás, temos vindo a observar nesta breve análise ao disposto no artigo 71º/2. Para Maria Francisca Portocarrero, autora mais renitente em relação a este assunto, o art. 71º/2 deve ser objeto de uma interpretação corretiva, limitando-o a um sentido hipotético residual, quanto aos poderes de pronúncia do juiz, de algum modo restrito ao conhecimento direto ou indireto de diretivas administrativas.
Analisando o artigo 71º/2 de um ponto de vista mais prático, o juiz deverá formular uma condenação genérica, com as indicações vinculativas que se puderem retirar das normas jurídicas aplicáveis, sem que seja posta em causa a autonomia da decisão do órgão administrativo. O tribunal deverá “explicitar…”, isto é, determinar o que é legal e o que não o é, não podendo a administração repetir a ilegalidade cometida. A administração não poderá agir em sentido contrário do estipulado pelo tribunal. Embora o tribunal não possa impor um caminho, tem liberdade para limitar um dos caminhos, restringindo assim o espaço de manobra da atuação da administração em prol dos direitos dos particulares. Delimita o ato pela negativa. Não impede a discricionariedade, simplesmente obriga a que esta seja exercida de um modo objetivo, razoável e adequado ao interesse público. ”Sensibilidade” os interesses do demandante e “bom senso”, para preservação dos princípios e limites da jurisdição administrativa, deverão ser palavras de ordem (7).
Por fim, no que respeita ao número 3 deste artigo, inserido na revisão de 2015 do CPTA, este estabelece que o tribunal “condena a entidade demandada à emissão do ato em questão”, conforme o estabelecido no número anterior, isto é, o tribunal não pode determinar o conteúdo, mas deve apenas “explicitar as vinculações a observar pela Administração na emissão do ato devido”.
Concluindo, conforme a posição do Professor Vasco Pereira da Silva, aquilo que nos é demonstrado no artigo 71º do CPTA demonstra-se como fundamental pois nos mostra a separação de poderes e que é preciso enfrentar esta ideia de poder limitado na parte do juiz e de uma reserva da administração, através da atribuição de um papel ativo ao tribunal no julgamento do litígio. (8) Esta norma norma permite assegurar que se encontram limitados os poderes dos tribunais, mas ao mesmo tempo não permite que os interesses das entidades particulares fiquei apenas dependentes do poder discricionário da Administração, uma vez que é permitida também a intervenção dos tribunais.
José Maria B.C. Monteiro
Nº58224, St 4
Bibliografia:
-ANDRADE, José Carlos Vieira de, "A Justiça Administrativa", 14ª Edição, Almedina 2015
-DA SILVA, Vasco Pereira, "O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise", 2ª edição, Almedina
-DE ALMEIDA, Mário Aroso, "Manual de Processo Administrativo", 4ª edição, Almedina
-BARBOSA, Paula, "A ação de condenação no ato administrativo legalmente devido, aafdl, Lisboa 2007
-PORTOCARRERO, Maria Francisca, "Reflexões sobre os poderes de pronúncia do tribunal num novo meio contencioso- a ação para a determinação da prática de ato administrativo legalmente devido"
--------------------------------------------------------------------------------
(1) ANDRADE, José Carlos Vieira de, "A Justiça Administrativa", 14ª Edição, Almedina 2015
(2) DA SILVA, Vasco Pereira, "O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise", 2ª edição, Almedina
(3) DE ALMEIDA, Mário Aroso, "Manual de Processo Administrativo", 4ª edição, Almedina
(4) DE ALMEIDA, Mário Aroso, Obra citada...
(5) DE ALMEIDA, Mário Aroso, Obra citada...
(6) BARBOSA, Paula, "A ação de condenação no ato administrativo legalmente devido, aafdl, Lisboa 2007
(7) BARBOSA, Paula, Obra citada...
(8) DA SILVA, Vasco Pereira, Obra citada...
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